2.2 澳門特別行政區2001財政年度預算案
事由：二零零一年澳門特別行政區預算法案。
1. 根據本年十一月十六日立法會主席批示，二零零一年預算法案及有關預算計劃，派發給本委員會分析及編製意見書，由於需要急切通過特區預算，意見書須於十一月三十日前完成。
委員會舉行多次會議，由於在分析預算時產生一些疑問，委員會本月二十二日與政府代表舉行會議。
經解釋有關問題和詳細分析通過預算的法律及有關預算後，委員會負責編製意見書，意見書編成三個部分，即：
── 法案分析；
── 二零零一年澳門特別行政區預算分析；
── 委員會向政府提出的問題。
2. 根據《基本法》第七十一條第二款規定，通過澳門特別行政區預算權限屬於立法會，而專屬法律提案權則屬於澳門特別行政區政府。
在預算的事宜上，上述澳門特別行政區兩個機關權力的現行安排，使它們要緊密合作，第41/83/M號法令中規定的《預算綱要制度》，其設計是用於一個有異於澳門基本法文本中制訂的職權背景。
因此，在《基本法》制訂的現行預算通過制度中，容許立法會對政府在財政活動範圍的工作行使其監察權，這情況是過去所沒有的。
根據第1/1999號法律（回歸法）附件三第六點，第41/83/M號法令第二十一條第二款規範的事宜（該款規定在預算總開支有所增加時，政府可以進行預算修正）在特區不被採用，從而突顯了所述的監察權，綜上所述，推論出在預算修正方面（由於涉及預算總開支的增加），有關權限亦屬立法會所有。
3. 在委員會負責對預算法的分析中，需要查核該法律是否尊重在《預算綱要制度》制訂的原則，該制度對澳門特別行政區預算的編製及執行作出規範。
上述制度應以合適的方式使用，因為在它通過時澳門的政治體制是不同的，雖然背景不同及缺乏更新的法律制度下，預算的編製及執行仍須符合有關制度所訂規則。
政府提交立法會通過的預算法，尊重了立法會在通過二零零零年預算法時向政府提出的修改建議，特別是關於政府在未經立法會通過時不可進行預算修正。
同樣，預算法的文本亦不再引用一些被廢止或不被採用為澳門特別行政區法律的法規，這與交給立法會通過的首份特區預算的情況不同，此外，預算法的條文內容主要與通過本年度預算的法律條文相同。
經詳細對各規則分析後，委員會認為法案尊重第41/83/M號法令中規定的《地區總預算綱要制度》預算編製及執行原則，因此予以贊同。
預算的分析
4. 特別行政區二零零一年財政年度預算經常收入的金額超過經常開支的預算總額（表I及表II），因而可為資本開支提供資源，其金額佔投資計劃（PIDDA）金額的69.14%。
收入的其餘部分由資本收入確保，尤其是歷年結餘：澳門幣560,286,600元，相當於開支表內登錄在第十二章“共用開支”內的備用撥款：澳門幣300,000,000元；預計將使用歷年結餘中260,286,600元用以額外支付預算的開支。
特別行政區二零零一年預算預計運用的財政資源有13,521,302,200元，分類如下：
經常收入 9,058,449,900
資本收入 590,686,600
指定帳目 3,872,165,700
根據二零零一年預算，編製成一些表附於本意見書內，從中可得到下列結論：
4.1-收入的預算
根據表I及表III，總收入、經常收入、資本收入的組成如下：
總收入
經常收入
資本收入
a). 特別行政區二零零一年預算與二零零零年相比，增加了596,742,800元（二零零一年為13,521,302,200元，而二零零零年為12,924,599,400元），即增加約4.62%。
b). 這情況主要是由於“其他資本收入”及“指定帳目”等收入明顯增加，相對於二零零零年分別增加82.84%及15.09%（表III）；
c). 一如所見，預計“經常收入”持續下降，與二零零零年比較下降了 1.7%，涉及的金額少了156,600,000元，這一點具有一定意義，因為考慮到與一九九九年地區總預算比較，二零零零年這類型收入的預計金額下降了約 1.15%，九九年的則比九八年的下降了727,435,300元，即7.2%，而九八年所錄得的降幅，為對上五年所錄得的最大的降幅。
d).“經常收入”繼續成為預算資金的最大來源，約佔總收入的70%，“專營的批給”仍然為其主要組成部分，佔該項目預算金額的62.99%及總預算收入的42.20%，相對二零零零年所預算的有關金額微升4.96%。
e). 自治實體“指定帳目”的收入佔總預算收入的28.64%，與二零零零年總預算的26.03%比較有輕微增幅，雖然在數額上預計增加507,878,000元，但預算撥款方面的收入卻並未減少，反而略有增加（見1.2，l及m項）；
f). 資本收入只佔總預算收入的4.37%，雖然與二零零零年比較，明顯增加71.10%，數額為245,465,300元（二零零一年為590,686,600元；二零零零年為345,221,300元），但在總體收入上並沒有重大意義。
g). 二零零零年總預算首次將來自“土地基金”的收益列作收入，二零零一年也不例外，其預算金額為400,000,000元，即去年預算的兩倍。
4.2 開支的預算
預算開支的結構如下：
按經濟總合分類
按組織單位分類
a). 預算的經常開支（表I及表IV）佔總開支的半數以上，即59.32%，“經常性轉移”撥款為4,077,736,300元，佔總數的30.16%，明顯高於“指定帳目”的金額，該帳目的款項為3,872,165,700元，即總開支的28.64%。
b). 相對於二零零零年，二零零一年預算的經常開支下降了2.7%，絕對數額約為221,000,000元（二零零一年為8,022,182,000元；二零零零年為 8,243,133,900元），主要是由於“備用撥款”減少了約290,000,000元（二零零一年為300,000,000元；二零零零年為589,868,900元）。
c). 預算的資本開支是1,626,954,500元，與二零零零年地區總預算的 1,317,137,800元比較，增加了23.5%，即309,816,700元，這是由於增加了一些有利的投資項目，以致投資計劃開支有所增加。
d). 投資計劃的預計開支是1,500,000,000元，不計算指定帳目，則佔總開支的15.55%，與二零零零年金額為1,189,749,200元的同類開支比較，上升了26.07%，絕對值為310,250,800元，這意味着行政當局在恢復經濟方面給予財政支持，但首先必須確保投資計劃得以適當落實，方能達到目標。
e). 在“指定帳目”的預算開支上，儘管整體開支主要因本身收入，包括管理結餘、指定收入及共同分享等收入的增加而上升（二零零一年為 3,872,165,700元；二零零零年為3,364,287,000元），但由預算撥款承擔的開支亦有所增長（二零零一年為3,425,908,300元；二零零零年為3,227,974,600元），雖然兩者增幅不同，分別為15.09%及6.13%（見表V及表VIII），因此自治實體繼續占預算撥款的重要部分，即不計算指定帳目，佔總開支的 34.50%。
f).“指定帳目”加上登錄在“經常轉移”的預算撥款（見表VIII）所涉及的款項達7,298,074,000元，佔二零零一年預算總開支的53.97%。這一點直接反映在政府各辦公室（1,937,846,600元）及教青局（8,332,500元）和第十二章“共用開支”（1,384,729,200元）所登錄的負擔內（見表IX）。下列為最近三年按有關收入來源的預算開支分配：
（以澳門幣千元計）
| 1999 | 2000 | 2001 | |
| 由本身收入、指定收入和共同分享等收入抵銷的開支由預算撥款抵銷的開支 | 4,430,996 | 3,364,288 | 3,872,166 |
| 2,716,733 | 3,227,974 | 3,425,908 | |
| 總數 | 7,147,729 | 6,592,262 | 7,298,074 |
g). 在中央行政當局所作的“經常轉移”方面，預算給予“私人機構”的553,489,200元和給予“私人”的157,182,400元的財政資助（見表IX），合佔“經常開支”的8.86%，佔投資計劃的47.38%；此龐大金額的運用應受嚴格監管。
h). 排除“指定帳目”後，“共用開支”已不佔開支方面的最大比重，為總開支的15.7%，相應撥款為2,121,520,400元（表V）。雖然較二零零零年所預算的2,340,839,000元減少219,318,600元，但在總開支方面相對減輕的比重不大，因為“備用撥款”減少了約290,000,000元（見b項）。
i). 排除“投資計劃”和“指定帳目”後，佔開支最大比重的為“一般事務”，佔16.6%，其次是“共用開支”，然後是“澳門保安部隊”和“教育暨青年局”，分別佔總開支的9.7%和7.05%（表V）；
j). 在機關分類方面，特區對外的三個代表處劃分入“組”的機關分類中，而不再以“總體撥款”的形式存在，這點有利於預算的嚴謹性和透明度；
k). 從表VI中，可以看到政府各範疇開支的分配，從中可看到哪些範疇使用特區的資源最多，現以圖表方式表示：
各監督實體預算的開支-沒有投資計劃
l). 社會文化司在預算開支中所佔的比重最大，佔總開支的29.87%，相當於4,039,229,100元；其次是經濟財政司及行政長官的開支，分別為 2,108,325,200元（15.59%）及1,855,050,000元（13.72%），即上述三個範疇所預計的開支，約佔預算總開支的59.2%。
m). 表XI關於政府辦公室登錄的開支，顯示如下：
相對於二零零零年地區總預算，二零零一年的有關開支減少了3.25%，即72,128,100元，主要是由於“經常性轉移”的金額有所減少。
n). 從表VII中可以看到二零零一年的澳門特別行政區預算，正如b中所提及的，行政範疇的經常性負擔有所緊縮，只有教育、保安及衛生的範疇一如往年的地區總預算一樣獲得特別重視。
5. 由於近期通過了《立法會組織法》，立法會自二零零一年一月一日起享有財政自治權。基於這項修改，政府提交了法案附件的更正文本。
委員會向政府提出的問題
6. 在細則性分析預算時，為了解釋某些問題，委員會與政府代表於十一月二十二日召開會議，出席會議的有經濟財政司司長、財政局局長、財政局公共會計廳廳長、經濟局局長及司長顧問等。
在會上，委員會成員較為關注的問題在某程度上反映了社會所關注的狀況，主要如下：
a) 委員會希望知道土地基金的現有結餘。政府答覆該基金現時的累積結餘超過澳門幣一百零四億元，目前由澳門金融管理局管理並定期公布該結餘的演變帳目。
b) 至於歷年滾存方面，委員會要求政府提供現時財政狀況的資料。政府答覆至九九年十二月三十一日特區的現金滾存為澳門幣二十四億元，在九九年的預算執行中有三億零六百四十萬元的結餘。
c) 在被問及有關二零零一年土地批給溢價金的預計徵收時，政府指出預計將徵收六千萬元。
d) 委員會要求解釋有關自治實體的財政資源，政府指出這些實體的財政資源收入分為三類：
- 本身收入，即第53/93/M號法令第六條所列者：
- 預算轉移，由指定收入、共同分享及預算撥款組成；
- 信貸收入及管理結餘，前者來自該等實體的貸款，而後者是自治實體在每個預算執行期後的剩餘。
e) 至於自治實體方面，由於在預算中占有重要的比重，委員會一方面想知道政府為何減少給予自治實體的津貼，另一方面也想知道有關的監察機制是否能確保這些實體正確管理其財政資源。
政府就這個問題作出分析，並確認在二零零一年給予某些實體的預算撥款將會減少，由於現時的財政狀況不太理想，因此中央行政當局在籌備預算的初時階段無法承諾給予那些不能肯定落實的撥款。
自治實體的監察機制一直是存在的，並且在運作當中。幾乎在所有自治實體的行政管理委員會中都有一位財政局的代表，簽署有關實體所有的開支文件。這些成員只負責有關實體的財政管理，並按季度編制一個活動報告提交給財政局局長。另一方面，在財政局亦設立一附屬單位專門負責分析及監管這些實體的財政活動。而自治實體每季度必須將發放的津貼刊登在特區公報，否則，財政局會通知有關的監督實體，亦會通知審計署。
倘發現在財政管理上有任何不正常的情況時，都會即時通知有關監督實體或行政長官，但可以說差不多98%的自治實體都能遵守有關的財政法律制度。
f) 委員會就兩個臨時市政局預算撥款的減少向政府成員表示憂慮，並質疑減少預算是否會阻礙市政局履行他們對市民的義務。
就這事宜，政府解釋市政局的運作，指出兩個市政局是根據一項專門的法律 ── 市政機構財政制度來安排其財務。這個制度規定其有權獲得中央行政當局所徵收的物業轉移稅及都市房屋稅80%的款項。至九七年止，這個制度對市政機構十分有利，但自從地產市場出現危機後，情況已經有所改變，市政機構的收入開始下降，例如在二零零零年臨時澳門市政局的預算為二億八千四百萬元，而在二零零一年的預算只有二億六千六百萬元。而以十二分之一制度發給的預算款項會在年底時按照所徵收的物業轉移稅及都市房屋稅的情況作出調整，屆時市政局收到的款項可能會多於初時所預算的，或者必須將其全年的收入與上述兩種稅項所徵收款項的差額歸還中央行政當局。
另一方面，市政機構預算減少的其中一個原因是從上一年轉入的結餘減少了，臨時澳門市政局從九九年轉入二零零零年的結餘為二千七百五十萬元，而預計沒有任何款項轉入二零零一年。
臨時海島市政局的情況亦一樣，上述同期所轉的款項為四千萬元，而同樣預計沒有任何款項轉入二零零一年。然而在投資計劃中預計會撥出二千萬元，用於承擔兩個臨時市政局的工程費用，該情況是首次出現的，這樣可以彌補兩個市政局預算的下降。
g) 委員會詢問政府為何減少給予社工局的津貼，尤其是目前尚處於經濟不景氣的環境，而社會上較低收入階層的需要仍然很大。
政府指出，社工局本身預算減少的主要原因是二零零零年轉入二零零一年預算的結餘減少了，導致社工局二零零一年的預算下降了3.22%（投資計劃沒有計算在內），該局從一九九九年轉入二零零零的款項為一千三百三十五萬元，而預計轉入二零零一年的為五百萬元。然而政府的津貼並沒有減少，與二零零零年的預算一樣，維持在三億九千萬元。
另一方面，在“共用開支”一章中也預備了三千萬元以應付在這方面出現的需要。
h) 至於警察福利會，事實上政府給予的津貼有所減少，二零零零年的金額為三十七萬八千元，而二零零一年為三十五萬九千元，撥款減少主要是因為福利會來自經營超級市場及食堂，以及警員的會費、不動產的租金和管理財政資源的收益等的本身收入有所增加。
i) 委員會想了解為何在預算中沒有任何關於立法會選舉的開支項目，而政府答覆在第十二章“共用開支”中沒有作出任何有關的預算，是因為必須在選舉法通過之後才能對問題作更深入的研究，但當有需要時備用撥款中已有足夠的款項用於支付開支。
j) 委員會想知道有關投資計劃的執行程度，政府回答今年預計執行率大約是75%。
k) 當問及為何政府沒有在二零零一年的總預算中為終審法院院長辦公室列出任何款項時，政府對此的解釋是該辦公室擁有行政及財政自治權以及在過去其所有開支由司法登記及公證公庫支付。
本年度該實體的本身預算款項為一億七千六百萬元。終審法院院長辦公室將以該款項，支付與各級法院活動有關的所有費用，因為原先對各級法院提供財政資金的司法登記及公證公庫，已不再收取來自各級法院的任何收入而僅保留來自登記及公證活動的收入。
司法登記及公證公庫將負擔在司法領域中與社會重返、司法官培訓中心、法學期刊以及正如現在所看到的，與登記及公證運作本身開支有關的全部活動。法務局僅負擔工資方面的費用。所有與取得資產及服務以及與運作有關的費用將由公庫負擔。
l) 本地區動用了歷年滾存的款項購買澳門國際機場附近的土地，涉及的金額為十七億元，因此，除了現金的滾存之外，還有一部分的款項是用於購買上述的土地。委員會想了解如果將來這些土地出售時，從公共財政角度看，這筆款項如何劃分？政府解釋從公共財政角度上看，這筆款項是用於七間開拓這些土地的公司的共同參資，即本地區在這七間公司中作為股東身分的金額，而其中一間為控股公司，行政當局擁有100%的股份。所以，這些款項是用於公司的參資，這些公司的管理層用這些款項購買土地。特區因在這些公司的財務參與而擁有一項資產，與在電力公司、澳門港口有限公司的參資相似。本地區向機場管理公司作出的貸款情況也是一樣，這是一項沒有計算入滾存項目的結餘，但是它是一項特區政府的信貸結餘，將來有一天是可以收回的。
m) 至於郵政局方面，問到為何在設立電訊暨資訊科技發展辦公室後，該局已發生轉變而開支卻仍然增加？
政府解釋郵政局是一個毋需依循公共會計制度，而是依循公定會計格式的實體，依照該格式，其顯示結果的清晰度與使用公共會計制度的實體有所不同，所以財政局有需要在結果方面作出配合。另一方面，這個實體有許多財政資源，但不代表預算的資源會在明年全部用完。因此在依循公共會計制度時，就必須將所有的收入連同歷年的結餘載入預算中，所以出現上述的情況。
電訊暨資訊科技發展辦公室所屬的大型建設協調辦公室二零零一年預算的增加，是因為吸納了前郵電司的四十至六十個員工。上述的改變也帶來了回報，因為電訊的收入很多，以往歸入前郵電司的預算中，現在悉數歸中央行政當局。
7. 經細則性分析二零零一年度預算法案及其附件後，委員會認為：
a) 具備條件通過二零零一年預算法案，並交予全體會議作細則性討論及表決；
b) 自治實體指定帳目的金額達澳門幣三十八億七千二百一十六萬五千七百元，其中澳門發展與合作基金的金額為十五億六千八百零一萬五千五百元，以致影響了自治實體的預算金額，佔特區預算金額的一半。事實上，指定帳目反映自治實體來自管理結餘的本身收入的比重。
基於此，考慮到所涉及的財政資源，委員會建議應盡快檢討自治實體的財政制度（第53/93/M號法令），以設立更能有效管理這些資源的機制。
二零零零年十二月 日於澳門
委員會：梁慶庭（主席）、吳國昌、張偉基、歐安利、關翠杏、黃顯輝（秘書）。