社會事務教育及文化委員會

第3/98號意見書

事由：名為「就業政策綱要法」的第一/VI/九八號法律草案

1. 按一九九八年二月三日立法會主席的批示，社會事務教育及文化委員會負責對名為「就業政策綱要法」的第一/VI/九八號法律草案編製意見書。

2. 委員會認為提交這個法律草案，對分析勞動市場及其未來的取向具有獨特的意義，同時也是對現行勞工法的發展及其規範各不同價值的法律保障，特別是勞工的權益，以及公共權力參與並實施合理和有效的就業政策範圍進行分析。委員會同意提案人認為有必要給予本地區規範這方面的綱要法，因為存在穩定的指導方向，能指導行政當局在就業方面所採取的措施。

2.1 委員會同意法律草案的一般原則、所建議的措施以及其精神。

3. 在分析草案中，需指出：

3.1 在立法政策的取向方面

規定就業權、職業選擇和平等就業機會（第二條），使規範這方面的國際法規定能得以落實（參閱劉煒華議員一九九八年二月十三日全體會議上的法律草案引介）；
在政策原則方面強調促進就業的重要性，而「促進就業」的定義不僅包含「充分就業」的經濟定義，甚至包括增加就業機會，改善就業結構以及改善工作條件等（第三條）；
確保對本地勞工就業機會的關注（第二條第一款、第四條第一款和第八條）；
著重職業培訓，從而避免失業和促進工作者的就業機會（第四條第三款）；
規定最低工資，從而有助於取得合理的工資（第四條第五款）；
社會常設協調委員會參與制訂和跟進「就業政策綱要法」（第五條第二款及第六條第三款）；
給予執行機構相當廣泛的規範權限。

3.2 立法技術水平上

一般的規定和所採用的定義不夠充實，因而出現不確定的定義；
不存在表面的規則，鑑於必須正常地配合法律體系內共通的解釋的一般規則（例如第一條第二款或第九條所載的規則，後者取自向全體會議的引介）；
各條文規範的事項出現系統上的若干不協調，所以很難辨別出政策的原則（第三條）、政策的內容（第四條）、政策的制訂（第五條）和政策的實施（第六條）之間的實質差異。

3.3 除了上述所指的事項外，在分析草案時已顯示出欠缺一項能平衡就業政策，且適用於不同的社會經濟環境的主要因素。

委員會同意提案人所說的「在今天早已超出純粹個人事務的範疇，而是直接關係到提高人力資源價值及整體競爭力，推動經濟發展及地區進步，維繫社會穩定及改善民生條件。」（參閱理由陳述）。正是如此，委員會認為例如使所有社會伙伴共同負起制訂和跟進就業政策，規範三方社會協調模式綱要法，規範勞工權益和擴大其適用範圍等主要事項應列入「就業政策綱要法」內，因為均是這層面政策的基本工具。

4. 基於上述，委員會認為適宜根據立法會章程第一百三十一條第一款的規定，提出一份取代法律草案的文本，俾能在立法技術層面上更為正確，另一方面，也能使制訂就業政策時需考慮的方面和事項更為完整。最後，向機構提出形式上更具體的政策，俾能透過立法或其他措施落實目前制度的原則。

4.1 現提出的條文，除了回應原有法律草案的相同願意，也採納相同的靈感來源。事實上，由公權監管勞工法的模式以及目前所建議的勞工權益，在葡萄牙共和國憲法甚至在澳門生效的勞務方面國際法文本內均有載明，從而落實國際勞工組織的數項提議。此等來源是原法律草案的基礎，在全體會議的引介中明確說明並在有關的理由陳述中載明。

4.2 需強調的另一個一般情況是關於擴大文本內所列明的就業政策目標（特別是第六條）。這方面的擴大目的在於盡量把目前的立法主動配合近十年的趨勢，且在立法會每年通過的施政方針內表現（參閱附件一），使未來所採用的措施，不僅在就業市場，甚至在經濟和社會內成為穩定的因素，而非創新和不聯貫的不穩定因素。

施政方針內明確載明的取向影響目前所提交草案文本的明顯例子，是加強了社會協調和社會伙伴的角色，而這方面體現為三方機構模式（第三條），且在就業政策的基礎和限制（第二條第二款）以及作為策略性的目標（第六條h項及i項）中明確規定。

4.3 加強勞工權限也是委員會認為相當重要的一環，社會意識的發展，即使是分階段，也應朝向持續的進展，目的在改善市民的生活條件，以及獲得一如第六條a項所指的更大的社會公正。毫無疑問，就業權是實踐該進展的優先工具，而勞工權益具體地反映出社會意識的目前情況。

取自原草案的自由選擇職業和就業（第四條）是勞務市場合理和彈性運作的主要因素，且能把個人的職業取向配合職業流動性。這也是規範本草案和其他法例所載的其他勞工權益的起步點。

第五條所載的勞工權益，在本地法律體系內並非創新。在勞工法方面的各個法規，特別是「澳門勞務關係法」（七月九日第三二/九零/M號法令修訂的四月三日第二四/八九/M號法令）中均規定及規範目前所列明的權利。再次予以表明的好處首先是集中於獨一個法規內，加強其價值，從而能限制規範性的法例。換言之，經在「就業政策綱要法」載明，一般的立法者就不容易局限或廢止此等權利。還須指出這是被視為基本的權利，且在其主要核心規定，這亦意味著一般立法者必須制訂每一權利的指定範疇。

然而，有關的創新是將規定延伸至所有的工作者。社會不能接受存在法律不保障非本地勞工的實質情況，而這是基於狹意執行勞務關係的範圍，由於第三條第三款d項的規定將「僱主與非本地勞工的勞務關係」處於其施行範圍外，因此非本地勞工一般不能享有澳門法例規定的勞務權益。

委員會認為：對非本地勞工提供服務的限制只是適用於其聘用的可能'性（如取替文本的第九條規定），而非在享用基本權利的水平上。

委員會深知有需要規範更多權利，或延伸其適用範圍以配合一般經濟的利益以及僱主和本地勞工的特定利益。然而，加強勞務權益不能視為阻礙經濟發展的因素，因為經濟的發展極為依賴存在技術勞工和體魄上能回應工作需要的勞工，這樣方能達至第五條第一款所規定的大多數權益。

4.4 在推行所訂定的目標（第七條）所需採取的措施的層面上，委員會認為應即時在綱要法內載明執行機構優先活動的範圍，且應優先透過立法或事實的途徑落實目前所規定的基礎。

4.5 委員會十分清楚綱要法需具有一般性以及必須得到執行機構的參與，以體現必須採用的抽象定義，所以希望各本身管理機關、社會伙伴和一般市民共同負責施行目前所制訂的就業政策。

5. 基於上述，委員會認為：

a）法律草案具備提交全體會議審議的形式要件；

b）因草案中有若干不正確或遺漏之處而影響其效力，所以決定按立法會章程第一百三十一條第一款規定，提交作為附件的取替草案文本（附件二）。

c）須行使澳門組織章程第三十七條第二款所賦予的權限。

一九九八年六月三日於澳門

委員會：梁慶庭（主席）、關翠杏、歐安利、曹其真、施綺蓮

附件一

就業政策施政方針（1989/1998）

附件二

「就業政策綱要法」法案取代文本

立法會按照澳門組織章程第三十條第一款c項規定，制定具有法律效力的條文如下：

第一條

（標的）

本法律訂定就業政策的綱要。

第二條

（理由及限制）

一、就業政策根基於維持經濟結構，市場的正常運作，尊重工作者權益和認同工作的社會價值。

二、就業政策包括機構性組織的社會伙伴的連帶性參與，因此須尊重法人自主。

三、為達致本法律列明的目標，就業政策應與其他社會/經濟政策協調。

第三條

（社會協調）

一、行政當局承認身為共同負責施行就業政策的社會伙伴的功能和保證其自由、獨立和代表性的必需條件。

二、行政當局確保由僱主、僱員和總督代表三方所組成的一個社會協調自主結構的運作。

第四條

（選擇職業及就業機會）

一、澳門居民享有選擇職業或工作類別的自由，但有法律限制者除外。

二、禁止任何影響平等就業機會的歧視性限制。

三、為著上款規定的效力，對專業或特定學歷資格的要求不構成歧視性限制。

四、確保在行業中有適當的提級的同等機會，除考慮資歷和能力外，不受其他考慮的限制。

第五條

（勞工權益）

一、所有工作者不管年齡、性別、種族、國籍或來自何地區，有權：

a）按照數量、性質和質量的工作，收取回報；

b）在相同工作或相同價值之間，收取相同工資；

c）在衛生和安全條件下工作；

d）疾病援助；

e）每日工作時間的極限，每周休息和有薪定期假期以及收取公眾假期的報酬；

f）加入代表其利益的社團。

二、特別確保保障女工，尤其是在懷孕期間和產後，以及在工作中的未成年人及傷殘人士。

第六條

（目標）

就業政策的目標尤其是下列：

a）確保經濟持續發展和社會公正；

b）達致充分就業情況；

c）改善就業結構；

d）改進工作者的生活條件及維護其勞工權益；

e）促進工作者的技能及鼓勵培訓；

f）預先消除失業的原因；

g）協助處於失業狀況的人士；

h）加強社會伙伴參與落實就業政策；

i）促進協調解決社會/勞務衝突。

第七條

（措施）

為達致上條所指的目標，須採取措施，尤其是：

a）改善僱傭關係之相關法例及修正其處罰制度；

b）加強培訓、再就業培訓和職業指導；

c）確保最低工資及其定期調整；

d）維持職業介紹的免費公共服務及監察私人介紹所作的活動；

e）在就業供求平衡的必需措施上，促進轉業；

f）勞工健康的保護及工作意外的預防和補償；

g）在公共服務及公共工程方面優先聘用本地工作者；

h）消除僱用童工現象；

i）聘用殘疾人士從事適合其身體狀況的工作；

j）改善社會保障制度；

第八條

（培訓、再就業培訓和職業指導）

一、為加強職業培訓和再就業培訓，須採取措施，尤其是：

a）加強統籌職業培訓；

b）設立能回應經濟實質需要，且具學歷水平的培訓課程；

c）鼓勵僱主提供員工培訓；

d）協助完成職業培訓課程者投入勞動市場。

e）預防出現技術性失業。

二、與教育制度結構合作推行職業指導，包括關於升職的內容、期望及可能性的資料和不同行業條件，甚至選擇職業和有關的職業培訓。

第九條

（補充人力資源）

一、在同等成本及效率的工作條件下，當沒有合適的本地勞工或勞工不足時，方能聘用非本地勞工，且須有固定期限。

二、即使出現上款所載的要件，當會引致顯著減低勞工的權益，或會直接或間接引致作為無理終止其勞務關係合同的理由時，不得聘請非本地勞工。

三、聘用非本地勞工須有給與生產單位的行政許可。

四、按市場需要、經濟環境和組別增長的傾向，得以經濟活動組別訂定非本地勞工的聘用。

第十條

（施行）

總督將採取必須的措施發展、落實及施行本法律所載的綱要。