第三常設委員會

事由：細則性分析《關於遵守若干國際法文書的法律》法案

Ⅰ

引言

《關於遵守若干國際法文書的法律》法案於二零零二年二月二十六日在立法會全體會議正式獲一般性通過。

為此，委員會於三月五日、十二日及二十一日舉行會議，對上述法案進行詳細分析。政府代表出席了三月十二日的會議，並就若干問題作出解釋。會議期間，委員會成員就法案進行分析、討論，並廣泛地發表意見。

政府採納了委員會的建議，包括法案中為解釋和適用法律而規定的基本定義的行文，作出了法律技術上的改善，以及修改其它規定的行文（中文和葡文）。

根據議事規則第一百一十八條，委員會在對法案條文進行討論，以及對法案中的取向和解決方案作出考慮後，須發表意見及發出意見書。為便於陳述及參閱，意見書採用如下的編列形式：

II

細則性分析

國際組織法是由國際組織發出的規範。國際組織包括國際一體化組織，如歐洲共同體，以及國際合作組織，如聯合國等。國際法源自有關機關根據創設性條約，對各成員國所具有的制定規範的權力。

既然是次立法的近因是二零零一年九月十一日的恐佈襲擊，而法案的具體標的又是聯合國組織安全理事會的決議，那麼在閱讀法案第二條時，便可理解其標的是為了確保“由具權限國際機關作出且適用於澳門特別行政區的國際文書中所載的不可自行實施的規範得以遵守，尤其確保聯合國安全理事會決議中所載的規範得以遵守”。

從一般及抽象的角度而言，主要的問題在於某些載於國際法內的規範雖具有一般強制力，但本身卻不可實施。換言之，雖然有關規範具一般的強制力，但仍須作出補充方能在域內實施。

聯合國組織安全理事會的決議，尤其是決議中的決定部分便屬於這種情況，正如理由陳述中所表述的：“按照經結合《聯合國憲章》第三十九條的第四十一條及第四十二條的規定，在出現任何威脅、破壞和平或侵略行為時，安全理事會除提出建議外，尚獲許可作出真正抉擇，以訂定戰爭措施或非戰爭措施，即作出維持或恢復國際和平及安全所需的制裁。經結合第二十四條第一款、第二十五條、第四十一條及第四十二條的規定，得知安全理事會在決議中作的決定具強制力。”

該理由陳述還清楚解釋：制裁的目的是為了受保護的法律道德利益，即維持或恢復國際和平及安全，而這兩點正是安全理事會根據聯合國憲章作出制裁的前提及法律依據。

上述的聯合國組織安全理事會決議中的決定部分固然具一般的強制力，然而，為了使其部分規範得以有效執行，須從國內的層面進行補充立法。

然而，正如之前所解釋的一樣，儘管本法案的具體標的為聯合國組織安理會的決議，但法案仍以一般及抽象的方式制定，目的是使該法律可適用於其他同類的國際法文書。

理由陳述還提到：“就中華人民共和國全國領土在對外方面受國際法約束這一點而言，當國際法在《澳門特別行政區公報》公佈後，便自動成為域內法，並優於一般域內法，故當國際法有具體要求時，即當國際法規範本身不可執行時，方在澳門特別行政區進行立法。”

因此，法案內包含了大量設立處罰機制的規則，目的是使那些原則上只規定禁止某類行為，但卻沒有規定構成某類罪狀的其餘要素的國際法規定得以實施。

基於法案在技術上的複雜性以及包含豐富的技術性內容，認為有需要先澄清在本地法律體系中有關國際法的若干問題。

從法律角度而言，首先是在對外秩序上的約束力問題，其次是有關國際法為國內法所吸納的問題。

基本法有數項關於國際約束力問題的規定，但沒有就特區域內法如何吸納國際法作具體規定。因此，對於第二個問題的結論，須根據基本法對第一個問題所作的規定，並以維護整個體制的連貫性的模式為基礎。

基本法第十三條第一款規定中央人民政府負責管理與澳門特區有關的外交事務──這是澳門特區處理國際事務，特別是對外受約束方面的一般原則。

然而，第十三條第三款規定中央人民政府授權澳門特區依照本法自行處理“有關”對外的事務，如此對處理對外事務的授權（在標的及延伸方面）的定性和劃分，使得參考基本法在這方面的其他規定亦十分重要。

從法律技術而言，就第一種情況，基本法有關就規定所體現的只是一項賦予能力的法律，並沒有關於授權行為的命令。而就第二種情況，基本法的規範同時包括賦予能力的法律命令及授權行為的命令，是一個真正基於法律強制力的授權。

因此，基本法在有關授權特區處理外交事務方面所規定的內容，不論在標的抑或延伸方面均有所不同。

比較基本法第十三條第三款及其他具體關於處理外交事務的條文，再比較第四十五條第一款、第五十條第十三款及第六十四條第三款，發現就外交事務授權的情況存在的共通事實：中華人民共和國通過其機關即中央人民政府作為授權人，至於受權人則為澳門特區，更準確一點，其行政機關，即澳門特區政府。

第一百三十八條只就國際協議的適用作出明確規定，故應理解為該規定所涉及的是所有已脫離授權的範圍，即超越澳門特區自主的適當領域的國際法文書，而不論其性質是條約、公約、協議或決定等。

第一百三十八條的第一款及第二款更對中華人民共和國為（即將為）締約國和那些中華人民共和國非為締約國，但在回歸前受國際規限在澳門生效的條約進行區分。很明顯第一百三十八條第二款涉及到實質及時間上適用的特定領域，為有關規定的特殊性質進行定性。

第一百三十八條第一款關於條約在特區適用所採取的法律形式的規定並不明確，但不能不視之為與一項全國性法律的“延伸”相似的形式。

然而，雖然全國性法律與特定的協定國際法的適用程序相類似，但不可混淆兩種情況。

法律的單一性和公示性一直是澳門法律體系的基本原則，而基本法規定了法律體系的延續性原則，故該等原則應作為基本原則繼續保留。

澳門特區沒有關於締結協定形式的法律，故嚴格來講也不存在核准的內在要件。

強制性正式公佈是吸納的唯一要件。邏輯上應先在域內核准後才在國外產生約束力，隨後作出公佈。此外，國內產生效力理應受制於在國外產生效力。但實際上並非這樣，因為並沒有這樣的法律規定。因此，有關程序剛好相反，在國外秩序承擔了義務，是為了在國內產生效力，故公佈即意味著已在國內得到核准，這也是符合邏輯的。

在（多邊或雙邊的）協定國際法領域中，文書（這不僅指條約）的公佈尤為重要，這不僅基於條約的內容須為人所知（由於作為法律，其存在須為人所知），且得知其何時開始實施及如何實施亦同樣重要。

因此，一旦條約和有關文書以及其他須履行的文書的文本公佈，國際法便可在我們的體系中實施。

進行上述探討後，對有關國際規範的性質及其與澳門特區的法律體系的關係已有更清晰的概念，故分析法案亦較容易。

委員會特別關注一些需較謹慎和留心的重要問題，特別是基於有關規定的刑事性質。

法案第三條所規定的單一性原則，體現了之前提及過的混合立法技術的取向，即視國際規定與現有的國內規範同屬一法律體系。

這方案得到委員會成員的同意，原因是既符合基本法原則及規定，又符合通過當地國內法對國際法吸納的制度，此制度之前亦解釋過。

委員會特別關注本法案的適用範圍，第四條第一款將法律適用於由自然人及法人在澳門特區內或在澳門特區註冊的船舶或航空器內作出的一切事實。將法人歸入適用範圍不僅基於法律道德利益的理由，還由於被禁止行為既可由自然人亦可由法人作出。同一條文第二款將法律適用於為澳門特區居民的自然人或按照澳門特區法律設立的法人在澳門特區以外作出的禁止事實，即不論事實作出的地方或行為人所在地為何。如此廣泛的適用範圍剛好與聯合國安全理事會為此目的而作出的某些建議吻合，此外，這也是國際刑法越來越趨向採用的技術。

另一個特別值得深思的是國際法和國內法的單一法規在時間上的適用問題。由於涉及到國際刑法規定，而事實上聯合國安理會的制裁（有必要再重覆，因這些都是本法案立法者在立法時作為範例的）是有期限的，故提出了一連串的問題，但委員會認為第十條可完全解決這些問題。

這條文的第一款定出了主要的原則，此原則源自在本地法律體系中必須遵守的合法性原則。按照這項原則，當作出本法案所規定的刑事罪狀的事實──不論是故意或過失時，僅當該等事實在作出前已屬在澳門特區適用及已在公報公佈的適用國際法文書內的某項制裁或國際制裁規範的標的時，才可進行處罰。

同一條的第二款更澄清該項制裁或國際制裁規範在澳門特區公報公佈後，在其生效期內所作出的禁止事實仍繼續受到處罰，即使具權限國際機關通過另一項文書將該項制裁或國際制裁規範延遲、暫停或終止執行者亦然。換言之，倘某項禁止事實在制裁生效期內作出，儘管稍後制裁終止，仍會受到處罰。

該條第三款還規定一個主要的機制，即自有權限國際機關通過一項文書延遲、暫停或終止經該機關所規定的制裁或國際制裁規範時開始，不論其在澳門特區公報公佈與否，在法律上必將導致在有關國際文書在國外法律秩序生效以後作出的事實不會受到處罰。原因很簡單，主要是基於合法性原則的特有保障，即倘某項制裁已不在國際法律秩序中生效時，則不可在國內法律秩序中根據該項制裁作任何處罰。

第十一條關於法案的實質適用的多項規定，再次印證了與國際刑法目前的趨勢及聯合國組織安理會的某些建議內容相符──本法律所定的犯罪亦適用於作出以下事實者：符合該犯罪罪狀要素，而被一項非針對國家但針對範圍特定且覆蓋多國領域的區域以及自然人、法人（該法人尤其指客觀上被識別出的政黨、軍隊或任何種類的團體或組織）或實體的國際制裁規範所規定的事實。

有關法人（包括非正式成立的合營組織及無法律人格的社團）的刑事責任及其適用的主刑的立法政策取向亦基於同一理由。

法案第三章第二節關於各種犯罪的規定，既考慮了安理會的決議，又顧及目前國際刑法一般所禁止的行為。

委員會成員理解法案內容複雜，並向政府代表表達了他們對於法案制定時所掌握的高度完善技巧及附於法案的詳細理由陳述的讚賞。

委員會要求政府代表就有關國際刑法“併入”所採用的立法技術進行解釋，例如將聯合國安理會決議的決定部分併入到本地的法律體系內所採用的技術。

政府扼要陳述了採取該項混合技術的理由，並特別強調在所考慮的各個方案中，除了上述的混合立法技術外，還包括雙重訂定罪狀或單純反致整體罪狀的解決方案。

雙重訂定罪狀的方案沒有被採用的理由是其須在國內的層面重新將禁止的行為（倘為安理會的決議時，便是指其具一般強制力的決定部分）複製到一項國內法中，並須在該國內法中定出有關國際制裁規範所欠缺的構成罪狀的要素（例如定出刑幅、罰金、是否對未逐罪作出處分等）。此方案不被採用是因為它可引起國際及國內規範之間的分歧，是一種已過時的立法技術。

不採用單純反致整體罪狀技術是由於安理會制裁（本法案的直接標的）有期限的特性與本地體系現行的合法性及公示性原則之間不相配合，因為如採用此方案，則只須在國內層面單純反致有關國際規範。

傾向採取混合技術，是由於符合基本法就自治的界定及行使自治權的規定──尤其是中央人民政府有專屬權限的外交關係事宜，從而避免了經本地法律雙重吸納國際法的制度。

此外，由於混合技術規定國際規範及國內規範的單一性，既清楚界定規範只有一個，又使法案中所載的刑事規則不受時間上的限制。至於特定的刑事違法行為，則由為某特定時間而定的規範訂出，即當國際和平及安全受威脅或破壞時，由聯合國安理會宣布作出制裁；當有關情況消失時，相對的制裁效力亦結束。

本法案的刑事規定是本地法律體系的現行規範，但其實施須以國際規範中的暫時禁止行為──違法行為的規定為依據。

即在國際規範生效期間，國內法的補充只是為了使國際法能實施──執行；一旦國際規範的生效期結束，當中被禁止的行為便不再被禁止，因而本法案中的刑事規範便不再適用於執行有關國際規範。

委員會還要求解釋法案第九條第四款。此規定是關於國際法文書訂出禁止規定但容許不予禁止的例外情況時的豁免禁止申請，連同豁免申請書須填寫的表格。在這方面提出的問題是填寫該等表格時所採用的語文，究竟是先將表格翻譯成中文抑或遞交時可以中文填寫表格。政府稱安理會得選擇經聯合國組織確認的其中一種語文，這些語文包括中文，但基本上採用英文。政府表示需在行政當局設立一個機制，當有利害關係人填寫有關表格時可予以協助。

法案第七條第三款規定“如基於適用的國際文書所要求遵守的程序複雜，以致監察實體需向受其指導、統籌或監管的公共實體或私人實體發出指示，並將之通知該等實體，則監察實體有義務為之”。第八條所規定的是有關通知書的必備資料。

委員會要求政府解釋為何選擇法案中所載刑事罪狀的刑罰幅度，尤其是有否進行過比較法的研究，以及有否對本地刑法範疇內的刑罰及刑幅所依據的原則作出考慮。政府解釋已進行了一項比較法的研究，以找出其他體系所規定的方案，但一直關注到有需要將法案所規定的刑幅配合刑法典就同類罪行的刑罰。此外，亦關注到傳統上我們的體系中所定罰金金額並不太高，儘管政府認為只有巨額罰金才能產生阻嚇作用。

委員會在細則性審議《關於遵守若干國際法文書的法律》法案後得出如下結論：

二零零二年三月二十一日。

委員會：許輝年（主席）、鄭志強（秘書）、歐安利、高開賢、許世元、容永恩、張立群、鄭康樂。

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