2.3 設立警察總局
事由“設立警察總局”法案
一、引言
1. 根據立法會主席二零零零年十二月十二日批示，關於“設立警察總局”的法案派給本委員會進行細則性審議並編製意見書。
2. 為分析有關法案，委員會曾召開多次會議，其中保安司司長及其顧問、治安警察局局長及行政法務司的代表參加了一月三日的會議。
3. 委員會從兩方面分析了上述法案。首先，分析了政府不將負責特區內部保安的兩支警隊合併，而選擇將兩支警隊進行統一指揮的立法取向，委員會認為是完全正確的，事實上，該法案已獲全體會議一般性通過。
4. 然後詳細分析法案的每一規定，以察看對立法取向的落實。
委員會對此提出了有關國際刑警分署、透過行政法規賦予總局成員刑事警察當局身份、屬內部保安體系部門法規配合的需要等多個問題，尤其是對於警察總局局長的權限及其與保安司司長權限的配合方面。
5. 為了明確這些最為議員及輿論所注視的問題及一些其他事項，委員會邀請了政府代表參加會議。政府代表向委員會解釋法案的各項條文制定的意念和依據。
6. 整體而言，政府代表所提供的補充澄清了委員會及全體會議一般性討論法案時提出的問題。
委員會亦建議在法律行文上作出一些修改，政府基本上同意這些建議，並對法案的部分行文作出修改。
二、細則性分析
第一條
委員會同意該規定，認為這明確界定了警察總局的性質，把該局定為負責特區內部治安行動事宜的機關。另一方面，亦界定了保安司司長、警察總局局長、治安警察局及司法警察局在警察總局職責範圍內的關係。委員會同時認為，訂明警察總局屬特區內部保安體系，明確了總局屬該體系的組成部份並產生強化的作用。
第二條
該條列明警察總局的職責，這些職責屬特區內部保安體系的範圍。委員會認為無論該總局的職責範圍或純行動的特性，均有利於第76/90/M號法令規定的內部保安體系的改善和效率。
第三條
該條第一款委員會曾廣泛討論。總局局長作為主要官員根據第2/1999號法律政府組織綱要法規定對行政長官負責，無疑是正確的。但根據第6/1999號行政法規第四條第一款（一）項規定，保安司司長在特區內部治安領域行使職權。因此，保安司司長在第6/1999號行政法規賦予的權限範圍內，有權領導警察總局。
然而，如此理解亦有一定困難，因為根據第2/1999號法律規定保安司司長和警察總局局長均為主要官員，在等級上原則上處於同一水平。
委員會詢問政府，按照此條規定，兩位負責人之間關係如何？本法生效後，在警察總局所屬的內部保安體系範圍內，兩人各有那些權限？具體來說，委員會欲知道本法律賦予保安司的監管權所涵蓋的範圍。
就這問題而言，政府代表指出，保安司司長保留一切屬其管治領域施政方針的執行權力，是制定及執行特區內部保安政策的負責人。因此，政府組織綱要法及第6/1999號行政法規賦予司長的權力保持不變，他繼續對其屬下警務機構有領導權。
把保安司司長對警察總局的權力定為監管的權力，是由於政府組織綱要法的限制，該法把警察部門主要負責人定作主要官員，而主要官員須向行政長官負責。另一方面，亦須考慮法院管轄權的問題，因為根據司法組織綱要法第三十六條第七款規定，上述主要負責人的行為的行政申訴是由中級法院審理的。由於這一系列規定，上述主要負責人必須等同主要官員，因而享有與其他主要官員同等的尊嚴。
委員會理解政府提出的理由，但認為該規定宜修改以明確保安司司長的權限，因為政府與委員會同樣認為司長對總局具有領導權。
基於此，政府建議修改第三條第一款行文，保留總局局長向行政長官負責，但刪除最後部分有關第6/1999號行政法規的引述；另一方面，由於總局局長和保安司司長同是主要官員，政府將透過法規賦予司長對總局局長的監管權。這便明確界定了兩位負責人之間的等級。
為了對司長與總局局長之間的權限不再有疑問，政府準備修改第6/1999號行政法規的附件四，以便將警察總局列入其內，這樣便明確界定該部門隸屬於保安司司長。
委員會認同此方式並強調透過此修改方案，兩個機關的權限得以明確界定。這在行政程序上是相當重要的，因為這樣能辨別特區內部治安體系中的各個等級，從而明確界定體系中每個負責人的權限。
政府亦建議修改該條第五款（葡文本）因為就總局局長對屬下警務機構局長的紀律懲戒權而言，葡文“envolve”一詞並未能適當地界定賦予總局局長紀律懲戒權的範圍。
基於此，政府改用“abrange”一詞，這更符合第66/94/M號法令《澳門保安部隊軍事化人員通則》就紀律事宜方面的用語。
政府還指出，除對於純屬行動性質的行為外，紀律懲戒權概由保安司司長行使。然而，政府強調，本法律開始生效後，該事宜將透過行政命令加以明確。
第四條
第四條賦予警察總局局長在該規定列出的例外情況下命令作出保全行為的權力。由於保全行為通常由司法當局進行，因此上述權力是很特殊的。雖然如此，委員會同意該規定，因為訂明了哪些情況可命令作出此等行為。然而，基於技術上的理由，建議政府修改該條的末段，使之配合《刑事訴訟法》的用語。政府接納了此建議，並提交一項新行文。
第五條
委員會對此項規則作出了深入分析，並向政府問及法案中就警察總局局長不在及因故不能視事所採取解決辦法的理由，因此種做法並非我們行政上慣用的做法。
政府向委員會解釋了為何局長不在時由保安司司長擔任其職務，主要理由如下：
政府認為警察總局局長職務極之複雜，所承擔的責任亦非常重大。
此外，一方面在法案第三條第四款規定警察總局局長根據並為達致內部保安法律規定（見第76/90/M號法令第一條第四款、第七條第f）、g)、h）及i）項，以及第十三條第七款規定）的效力，擔任聯合行動指揮官職務；另方面賦予局長在其他有關內部治安範疇尤其是出現公共災難時有關民防方面的責任。政府認為只有澳門特區內部治安政策的負責人才有條件擔任警察總局局長不在及因故不能視事時的有關職位。
委員會接受這個解釋，因而贊同此規定。
第六條
委員會就是否需要在此規則內訂明國際刑警分署向警察總局提供一切重要情報向政府提問，因為總局局長既指揮及領導司法警察，而澳門國際刑警分署又是該警務機構的附屬單位。
政府解釋時提出的論據是此分署性質十分特殊，所賦予的職務主要是確保澳門特區刑事警察機關和當局與屬於國際層次的國際刑警辦公室之間的關係。將之劃入司法警察也是基於實際理由多於職務的理由，因為分署目前只接受中國國際刑警辦公室的指引，而以往則只接受葡萄牙國際刑警辦公室的指引。
一方面基於其獨特性，另方面基於警察總局局長有需要擁有一切確保澳門特區內部治安的資料，政府認為應規定澳門國際刑警分署應直接向警察總局局長提供一切對於防範和維持澳門治安有重要性的資料，因為局長是澳門治安的其中一名主要負責人。
委員會因而認為政府的解釋合理，法案所提出的規定是適宜的。
第七、八及第九條
委員會對於此等規則沒有疑問，故表示贊同。
第十條
委員會認同應盡快完成相關法規以配合在法律生效後的需要，但由於需要修改的法規的數目關係故提出疑問，第十條指的一百八十天期限是否足夠？此外，警察總局有關作為依據的法規在未完成的適當調整時是否可以運作。另一方面，還向政府問及此等法規應否交立法會審議。
政府就此問題作出了解釋，認為需進行配合的法規基本上是屬於澳門特區內部治安系統警務機構的組織法，而此項工作亦處於接近完成階段，因此認為條文所指期限足以完成餘下來的工作；然而，亦就此條文提出了一項修改，以清楚界定在本法律生效後須作出配合的法規只是哪些屬於澳門特區內部治安系統的警務機構的組織法。
然而，委員會認為法案的概念在某程度上不大清晰，警察總局各參與人之間等級從屬欠客觀性，因而應在有關行政法規中明確界定，在行政申訴事宜上，屬特區內部保安體系的各個機關中每一負責人的權限。審慎地作出此項界定是非常重要的，為了法律的安定性及確實性，須清楚知道對在有關範圍內作出並得提起行政申訴的行為，誰有權限作出決定。因此，建議政府宜對此事宜急切訂定規範。
第十一條
委員會認為該規定應載明警察總局成員中誰享有刑事警察當局的地位，否則應予以刪除。委員會認為刑事警察當局身份的賦予應慎重處理，因為享有該身份的人士，得進行一般屬司法當局權限的行為。另一方面，如政府並非如此理解，則該規定亦不適宜載於此法案，因為倘接納此方式，則開了先例，容許如此重要的事宜由行政法規而非法律處理。
政府理解委員會的反對意見，建議修改有關規定，載明賦予警察總局局長刑事警察當局的身份。
第十二條
政府對此項規則作出了修改，因為最初的文本就法律生效期所規定的日期為今年一月一日，但目前已遠遠超過該期限。
政府建議有關法律於其公佈後翌月第一日開始生效，有關規則亦作出相應修改。
三、結論
經審議及分析有關法案，委員會認為法案已具備在全體會議細則性審議所需要件。
二零零一年一月十二日於澳門。
委員會：梁慶庭（主席）、吳國昌、區宗傑、張偉基、歐安利、黃顯輝（秘書）。