2.8 電 信 綱 要 法
事由：《電信綱要法》法案。
1. 立法會主席二零零一年七月五日第128/2001號批示，將已根據《議事規則》一般性通過的上述標題的法案，交予本委員會分析及編寫意見書。
委員會分別於七月十二日、十七日、十九日、二十三日及二十五日舉行了會議，政府代表曾列席一些會議交換意見，公共電信服務承批人澳門電訊有限公司代表則於二十三日列席會議。
2. 根據附同本法案的理由陳述，因應電信市場開放競爭的需要，「亟需於短期制定電信法，以便一方面彌補電信領域所缺乏的法律框架，使能更好地依法維護電信用戶及電信營運商的合法權益，而另一方面明確賦予政府監管電信活動方面的權力，為將來在特定項目制定單行的監管規章時有所依據」。政府並建議「制訂一綱領性的電信法，規範電信活動的原則性問題及授予政府適當的監管權力，而具體的問題則由政府制定單行規章監管」。
3. 在眾多因素中，經濟及社會的發展有賴於先進的電信業回應新的技術，尤其是新的資訊技術。
本地的電信業一直逐步走向現代化，此現象須持續，以便為澳門經濟多添一項競爭力，同時亦是提高市民生活質素的方法之一。
在活動層面上，本地電信業正進行一項重組程序。「過去長期以來，電信服務均以專營模式運作」（理由陳述），《澳門公共電訊服務特許合同》修訂之後，一些電信服務被開放競爭，尤其是公共地面流動電信服務及互聯網服務。
現時的重組基於明白到一個競爭市場能為政府及社會帶來直接及間接經濟利益的前提下進行，並隨後為公眾帶來較低的成本，為新的經營者製造機會使其進行新的投資。
此行業的重組導致必須訂定一個一般性法規，以清晰及有條理的形式展示規範有關活動的基本原則，並作為落實有關行業政策及隨後的細則性規範的參考文件。
4. 對法案進行一般性分析後，委員會認為需在本地法律體系中制訂一個包括電信政策原則的法規，作為本地電信市場進行開放及現代化程序的法律依據。
4.1. 不論在委員會中還是在與政府代表列席的會議中，都廣泛地就制訂一個綱要法的立法取向進行了辯論。
根據理由陳述，「實難在短期內制訂一部能細緻地涵蓋對所有項目，而在技術上相當嚴謹及具可操作性的電信法」，這是由於「電信技術及業務的高速發展狀況、本地的電信市場正由專營向開放逐漸過渡而帶來制訂相應法規的急切性、電信監管機構的資源及經驗及監管所需的靈活性及快速回應能力等因素」。
委員會接納政府提出制訂一個綱要法的理由，並特別關注將來透過補充措施對已通過的綱要法進行細則性規範時應快速及靈活的理由，同時希望政府在制訂有關補充施行細則時能廣泛徵詢業界的意見，以便增加有關制訂的透明度。
某些議員分析本法案時強調在不妨礙政府行政權的規範職權時由一個法規規範電信活動中最重要規定的一些好處 ── 此乃超越本法案的綱要內容。個別議員關注到處罰性規定，尤其是刑罰的規定是分散地由單行法規規範的。加上其中一項法規約在二十年前制訂（參閱三月十二日第18/83/M號法令），有關的處罰制度可能和現實脫節，這足以印證議員的憂慮。
另一方面，委員會有成員強調制訂一個綱要法的取向與這區域的主要法律體系的取向不相符。澳門處於亞太區域的這個事實使其需要鞏固其競爭條件，因而需要採取與鄰近地區相似的立法形式，例如，在中國大陸、香港特別行政區、台灣、新加坡或澳洲等地方已制訂了一整套易於理解的規範電信業的法律。
5. 除了上點提及的一般性審議外，根據立法會《議事規則》第一百一十八條規定，委員會對法案的分析，主要是審議法案的具體內容是否與其原則相符合，以及確保法律規定在法律技術上的完善。因此，與法律提案人緊密合作地細則性分析了本法案，認為需提出下列問題：
5.1. 維護使用者的權利
委員會認為，保護電信服務使用者的權利，至為重要，因此，強調法案第七條規定的優點，在這一方面，《電信綱要法》是一組賦予電信服務使用者必要保護的法規的組成部分，其中強調由澳門特別行政區基本法（第三十二條）、民法典（第七十四條、第七十九條和第八十條）、刑法典（第一百八十八條、第二百六十三條）、及九月二十八日第16/92/M號法律（電信保密及私人生活隱私之保護）等對私隱的保護。
政府亦強調，維護使用者的權利是電信政策的其中一個目標，正如在法案第二條（二）、（四）項中所規定的一樣。
5.2. 處罰制度
根據本意見書第4.1.點所指，曾考慮有無需要在法案中引入處罰性質的規定，特別是由於違反第五條（由未經核准的實體提供服務）、第七條（使用者的權利）、第八條（競爭的保障）等規定的情況。
政府代表回答一些議員提出的問題時，重申綱要法不是規定刑事或行政處罰的合適地方，另一方面，指出現行的處罰規則已經足夠（分散在刑法典及三月十二日第18/83/M號法令）。
委員會認為在技術方面未具備條件在此綱要法中規定處罰，但不妨礙應考慮在制訂這個綱要法和有關施行細則後制訂通過一個單一和專門的總體處罰制度。
5.3. 立法權限
委員會在分析期間，曾特別對制訂行政違法行為的規定及有關處罰（第六條第一款（十二）項）以及通過第六條第二款規定的補充施行細則的立法權限提出疑問。
在回答這些提出來的疑問後，政府代表指出根據基本法規定，執行政策是屬於政府的概括性權限，因此認為政府是通過第六條第二款規定的補充施行細則的有權限機關。另一方面，雖然明確規定政府有權限制訂行政違法行為的規定及有關處罰，但不妨礙立法會行使有關權限。
也強調第六條第二款規定的重要性，不單為了澄清政府的規範性權限，也為了訂定一項政府真正需要履行的「立法義務」。
5.4. 稅務優惠
法案另一個在委員會討論的內容是第十七條關於稅項豁免的規定。
有些議員對於有關規定的涵蓋範圍表示保留，而政府解釋這涵蓋範圍只是表面的，這一條規定的目的是包括沒有在各項印花稅規章內規定稅項豁免適用範圍所包括的情況，例如，機動車輛和燃料。
在這個稅務方面也指出《電信綱要法》可利用稅務政策作為吸引投資的一個因素，而不是制訂一項單純的稅項豁免規定。
6. 除了上述指出的問題外，委員會也討論了一些立法技術性質的問題，經考慮後政府接受由委員會提出的修改建議，並提出下列相應的修改條文：
● 第六條第一款（十一）項 ── 由於與第十條重複，因此刪除，而（十二）、（十三）、（十四）項相應重新編號。
● 第六條第一款（十三）項 ── 由於與引言重複，因此刪除「電信業及」四個字，這一項行文變成：「（十三）監察適用於電信業的法例及規章的遵守情況，並實施相應處罰；」。
● 第十九條 ── 由於與第六條第二款所規定的權限重複，因此刪除「尤其根據經濟與社會發展需要的演變，以漸進的方式核准適用於電信業的施行細則」，新的行文變為「政府須採取必要措施，以充實、落實及執行本法律所載的綱要」。
7. 在政府提交本法案前所進行的徵詢意見的程序中，中國人民解放軍駐澳部隊對第九條第一項提交了修改建議，由於不能及時將有關修改加入向立法會提交的法案中，因此政府現時建議修改第九條第一款的行文，加入新的（二）項（因此其他各項需重新編號），行文如下：
「（二）中國人民解放軍駐澳門部隊為履行防務及相關職責而建立的電信；」。
委員會接受這一項建議的修改。
8. 現在的公共電信服務承批人 ── 澳門電訊有限公司的代表，曾列席會議，提交書面意見，現作為本意見書的附件，提供參考。
9. 經審議和分析本法案後，委員會的結論是：
a) 認為法案具備由全體會議細則性審議和表決所需的要件；
b) 同意政府所建議的修改；
c) 建議在細則性表決本法案的全體會議中請政府派代表列席，以便能提供必要的解釋。
二零零一年七月二十七日於澳門
委員會： 梁慶庭（主席）、吳國昌、區宗傑、張偉基、關翠杏、黃顯輝（秘書）
總體意見
澳門電訊理解到電信綱要法草案（起草法律）只是基本法律，屬普遍性質，隨後之規章將由政府根據有效地監察澳門電信競爭市場的有關細節而制定的。
然而，此草案的某些範圍是澳門電訊所關注的：
1. 電信綱要法不應是一項獨立法律，而應是管理業界之連貫及協調的一部分
因此，此法案需明確闡述對將會制定之規章具備同等效力之項目，並於有關條例中，概述有關之法律。
例如，歐洲共同指令在電信範疇上是根據1項框架指令及四項特別指令包括牌照、互連、數據保護及普遍服務而訂定的。框架指令亦詳述了有關頻譜及市場影響力、重大市場勢力之重要概念，更並附有一項規章。而有關文本之內容已詳列於框架指令內。
2. 電信法律之建議敘述是零碎的。市場開放後，將會帶來兩重危機：
a）缺乏統一及完整的正式法律文件。
b）立法將由潛在著毫無規律，而又比制定法律之步伐快之市場驅動。
3）從一開始便界定清晰及有充分理據的電信概念和定義，以及確保電信業界一貫性，是電信綱要法之重點功能。然而，審議中的法案在這方面卻並不充足。
4）在電信競爭市場中的敏感範圍，例如公平競爭、合併與收購、個人資料之保護等，在本澳的一般法律中可能並未被充分涵蓋，而在電信綱要法中便可作更全面的涵蓋，因為這些問題普遍超出一般法例的範疇外。
總而言之，電信綱要法乃本澳電信法規的基本，因此，在概念及長遠目標上，必須穩固、全面、具前瞻性及清晰，從而訂定電信業之未來環境。
具體意見
1. 未來市場之意見
法案中第二條之首點目標為逐步開放公共電信網絡的建設及公用電信服務的提供.........。
此目標提議可將固定電話服務及網絡包括在競爭內，以為進一步開放市場。
此等服務一般被認定為基礎電信網絡所提供之公共電信服務。（草擬法案之第十一及十二條）。
然而，草擬法案之第十二條第四點由於採納了常規的模式，認定基礙網絡是專營及屬於公產，故並未支持將來固定電話服務之開放。
按照世界貿易組織合約之精神，很明顯地，在競爭環境下提供固定電話服務、營運商之資產（而網絡是其資產的主要部分）應屬營運商所有，而不被接納為公產。
另一方面，電信網要法在未通過前，應與澳門電訊和政府之間所簽訂之專營合約相容。即使假定澳門電訊經營基本網絡，但草案中之第十二條，第四點若沒有修改。則此相容性仍未存在。
事實上，在澳門電訊的專營合約中，並沒有註明，其部分網絡乃屬於澳門特區之公產。合約中只說明，當專營權終止時，具專營服務有關的所有資產，將會無償及完好地給予澳門特區（專營合約第二條第二點）。同時，合約亦列明、倘若澳門特區政府收回專營權（贖回或基於公眾利益而終止），澳門電訊可按其資產價值獲得賠償（專營合約第三條及第三A條）。
1.1 第十二條，第四點之建議
組成基礎電信網絡的基礎設施可以為澳門特別行政區分配給營運商之公產，或按照法例之條款及有關專營合約，屬營運商之私人資產。
2. 發牌制度
根據香港模式所訂立之發牌制度，全面地區別固定電話、流動電話、國際長途、增值及衛星服務。在新加坡，牌照則歸納為兩類，以設施為基礎或以服務為基礎之營運。兩種模式均清晰地描述出經營電信服務公司之牌照類別。
澳門之電信綱要法草案並沒有在這方面任何顯示。故此，在不明確之牌照條款下，營運商能建設那些國際設施，將會在未來的日子裡，繼續備受爭議。
3. 概念及定義的清晰性
須強調的是清晰概念及定義之重要性。應避免使用等循環定義。例如，要明白何謂「電信綱絡」，便須知道「電信服務」是指甚麼，然而，要了降「電信服務」卻須認識「電信綱絡」。
以下是閱讀法案時，常被提出的問題：
a) 公共電信服務和公用電信服務有何分別？並包括甚麼服務？
b) 既然上述之概念在法案中會被多次提及，但為何並沒有被包括在定義之內。
c) 在固定電話服務的定義中，直接話音傳送是指甚麼？為何此定義與澳門電訊之專營合約中之定義不同？
d) 為何固定電話服務及增值服務皆有定義，而流動電話服務則沒有？
e) 何謂用戶號碼可攜性之定義？這項權利之行政法律框架是怎樣的？
f) 為何欠缺基礎電信網絡之定義？當法律生效後，哪些被營運之網絡會視為基礎電信網絡？
g) 國際傳輸網絡是否基礎電信網絡之一部份？故此，是公共電信服務供應商的固有義務？
h) 終端設備之定義為何？
缺乏清晰性之最嚴重例子，是涉及電信普遍服務及有關之普遍服務義務概念。
根據第三條第六點及第十一條第一點之定義，電信普遍服務義務應屬於提供公共電信服務之經營者。
然而，在第十三條第二點中。則指普遍服務乃獲許可從事公用電信服務的經營者之義務。例如，參與競爭的流動電話服務商便是此等經營者，但實際上，其專營權卻沒有此義務。
這項矛盾須透過刪除第十三條中所指之普遍服務義務而作出修正。
4. 公平競爭
在香港及其他地區「電信反競爭性」乃屬於電信法其中的一部份。
基於以下原因，我們相信上述的做法是適當的：
a) 一般競爭法並不存在，或並不合適
b) 電信業在競爭範疇上引出特定問題
在電信綱要法中，有需要對上述範疇作出進一步闡述之例子，是有關「合併收購」及「主導地位」概念的問題。我們的觀點是，後者在法案的第八條中並沒有獲得充份的闡述。
公平競爭的另一有趣例子，牽涉其中一間獲發牌，並於香港經營相同服務的流動電話營運商，最近宣佈他們將會為港澳兩地之漫遊客戶提供特別的優惠。
這種做法可被視為不公平競爭，並且會為更嚴重之行為製造先河，例如將本地的國際長途電話轉駁至香港，從而令其在香港之業務受惠。
只有當電信綱要法更全面地包括上述範圍時，澳門才會得益。
5. 數據保護
澳門現可依賴現存之法例來保護通信之私穩、尤其是語音通訊。但科技之急速發展已經開始創造新挑戰而現存法例中未有全面涵蓋。
例子包括：
a) 有關使用及侵犯個人資料之法律保障
b) 針對新的定位科技之法律保障
c) 針對錯誤使用發單及通訊數據之法律保障
站在澳門電訊之立場，以上項目均屬於立法會權力職能之內。但在「電信綱要法」中並未有充分詳述，希各位議員多加留意。
6. 固有權利之保障
在本文中的第一點 ?未來市場之遠見 ?之中，我們指出草案的內容與澳門電訊專營合約有所矛盾。我們所關注的，是由於該法律缺乏清晰，有可能還有其他不容易發現之相同矛盾存在。因此，澳門電訊建議在第十八條中新增以下一段作為保障：
6.1. 第十八條，第二點之建議
本法律適用於公共電信服務之所有專營權，惟於對本法律生效前已在專營合約中通過之特定條款及條件，並不構成影響。
澳門電訊希望透過提供以上意見予由梁慶庭先生為主席之尊敬的澳門立法會第二常設委員會全體委員，以便共同合作，在澳門建設一個公平而發展完善的電信市場。