4.1 對政府工作質詢的程序
事由：對政府工作的質詢程序。
1. 根據立法會主席七月二十八日第12/2000號批示，本委員會按照《議事規則》第二十七條d項的規定，負責就上述事宜，即《立法會議事規則》第一百三十五條和第一百三十六條以及規範上述監察程序的第3/2000號決議所訂制度中的各項問題編寫意見書。
2. 上述批示除表示在解釋上存在各種疑問之外，還列舉了一些問題，希望委員會能提出意見。為便於參考，現將有關問題轉述如下：
a) 《議事規則》第一百三十五條和第一百三十六條及第3/2000號決議 （下稱決議）的規定的配合方面，尤其是第一百三十六條第二款 （葡文本中似乎只要求一個質詢申請）及第3/2000號決議第五條對 三個質詢申請書的要求有無問題？
b) 每個口頭質詢程序是否只應針對一個事項或可涉及不同監管範圍的 事項？
c) 在根據決議第五條第一款展開口頭質詢程序後，在三十日的期限內 提出的質詢申請是否必定納入同一程序或導致新程序的展開？
d) 在此事宜上，一位議員在三十日期限內是否可再提出口頭質詢申 請？只可就同一問題提出？或可就不同問題提出？
e) 每一次口頭質詢的會議是否一定不能超過兩次全體會議，不論在同 一程序內申請書有多少？兩次全體會議的限制是指適用每次口頭質 詢程序或針對每一個申請？
f) 根據決議第八條規定的質詢大會如何進行？這條文是否符合《議事 規則》第一百三十六條的規定？在第八條訂定的程序是否足夠或有 漏洞？
3. 從上述的問題中，可以看出這項工作無論是在法律技術方面，或是在政治取向方面，都不是一項簡單的工作。要將上述兩個法規合併在一起運用而不產生衝突顯然是有困難的，正如在第一次舉行質詢會議時所看到的情況。
4. 委員會就這事項舉行了多次會議，其中一位成員提交了一些條文用作討論，而顧問團亦編寫了兩份探討性的備忘錄，一份是關於口頭質詢的，另一份是關於書面質詢的，分別均作為本意見書的附件II和III。
5. 由於時間問題，以及賦予議員的這項權力是一項新的權力，所以委員會一致認為只對規範質詢程序的決議引入輕微的修改，而不涉及議事規則的規定。事實上不欲對這事項作出全面和深入的改革，只是希望通過某些細節修改，使現行的質詢程序能夠在本立法會期內適當地運作，因此，仍�M遵循質詢程序的基本原則，因為現行質詢程序是不久前議員的共識。
因此不應顧慮因採納了一些解決的建議而影響了原有制度的結構，當然如果重新制訂一個法規，這種情況不會出現。
因此，委員會成員欲加快立法程序，根據《議事規則》第二十七條e項，選擇提交一份修改現行關於質詢的決議的決議草案。
6. 關於口頭質詢程序，委員會認為應提出各種修改建議交由全體會議審議，有關建議載於意見書附件的決議草案內。委員會認為這些建議一方面可直接回應一些提出的問題，另一方面也能避免其他問題出現。
7. 因此，為了在第3/2000號決議中找出解決方法，委員會選擇了編製一份意見書，直接提出解決方向，而非逐一回答有關問題，以此作為一個可能的解決方法。
各項規定的修改建議行文將予列出，這些建議是委員會的共識。
8. 第四條──委員會建議在葡文本的seguintes之後加上do Regimento da Assembleia Legislativa，這樣修改能使本條所提及的條文更加準確；有關條文當然是議事規則中的條文。（中文本維持不變）。
9. 第五條──在口頭質詢的程序中，這一條絕對是其他各條核心規定的關鍵，所以在委員會的多次會議中討論得最多。
一、……
二、……
三、主席收到申請書後將其副本派發給其他議員，並訂定於十五日期限 內接受其他議員根據第一款規定提出的其他質詢。
四、……
五、……
六、一個質詢程序結束前不得展開另一個質詢程序。
為了避免提出質詢申請與質詢會議之間時間太長而可能減低質詢事項的時效，委員會認為可將等待期限縮短一半。
另一方面，對於規範質詢的標的這個棘手問題仍未能達成共識，因為在委員會內有人支持質詢不只限於一個標的或事項，亦有人支持每個質詢只針對一個事項或針對同一管轄範圍的事項。
10. 第六條──這條的修改完全是因應上條所作修改。
一、上條第三款所指期限屆滿後，如至少已收到三個質詢申請，則主席 訂定專為質詢召開的全體會議的時間。
二、如在上款所指期限內收到六個質詢申請，主席得訂定專為質詢召開 的全體會議的時間，而毋須等待該期限屆滿。
三、（現行第二款）
希望以第二款設定每次質詢會議的質詢數目的上限，旨在不會對質 詢會議帶來困難，因為根據決議第十條質詢會議不得召開超過二次 全體會議。
11. 第八條──這一條只是因第五條的修改和配合第七條提及政府官員的部分而更新行文。因為事實上被質詢的是政府，因而其後由政府官員或代表回答議員在質詢申請書內提出的問題。
一、在質詢的全體會議中，首先由首份質詢申請書中唯一簽名的議員或首位簽名的議員作不超過十分鐘的發言，然後由被指派回答質詢的政府官員發言，該官員有權使用二十分鐘，但有需要時主席得允許延長至三十分鐘。
二、⋯⋯
三、第一個申請的質詢完結後，其他質詢按照提出質詢申請書的次序，根據上述兩款程序進行。
12. 第十條──委員會提出修改第二款只是希望能清楚表達原有規定的意思。
一、……
二、每次質詢會議不得召開超過二次全體會議。
13. 儘管時間有限，但委員會亦利用機會對書面質詢的程序進行分析，目的是找出一些可能需要改善的地方。
關於第十一條，對明確引入一個關於每個書面質詢所提出問題的數目限制不能達成共識，事實上，基於第五條第一款和第五款的規定，可作如下解釋：主要為了法規的一致性，規定每一個書面質詢申請的問題限為三個。但如前述，委員會沒有共識，因此不對第十一條提出任何修改建議。
14. 在此提出關於公佈質詢制度新文本的問題，雖然建議的修改不多，但將修改後的新文本再公佈是有好處的，正如《議事規則》第一百六十二條規定的精神。
15. 以上是章程及任期委員會提供立法會全體會議考慮的建議，希望藉此改善澳門基本法律賦予議員的這種新權利的運作機制。
一如前述，根據《議事規則》第一百三十四條、第一百零一條第一款、第一百零二條，附件Ⅰ載有修改六月二十六日第3/2000號決議的決議草案，本意見書即為其理由陳述。
二零零一年一月十一日於澳門。
委員會：關翠杏（主席）、許輝年、吳國昌、周錦輝、戴明揚。
立法會根據《澳門特別行政區基本法》第七十一條的規定，以及為實施《立法會議事規則》第一百三十五條及第一百三十六條的規定，通過本決議。
規範對政府工作質詢程序的六月二十六日第3/2000號決議第四條、第五條、第六條、第八條、第十條，修改行文如下：
當具體個案屬《議事規則》第一百三十七條及隨後條文所規定的關於公共利益問題的辯論或第一百四十三條及隨後條文所規定的聽證範圍，則不適用質詢。
一、 ⋯⋯
二、 ⋯⋯
三、主席收到申請書後將其副本派發給其他議員，並訂定於十五日期限內接受其他議員根據第一款規定提出的其他質詢。
四、⋯⋯
五、⋯⋯
六、一個質詢程序結束前不得展開另一個質詢程序。
一、上條第三款所指期限屆滿後，如至少已收到三個質詢申請，則主席訂定專為質詢召開的全體會議的時間。
二、如在上款所指期限內收到六個質詢申請，主席得訂定專為質詢召開的全體會議的時間，而毋須等待該期限屆滿。
三、（現行第二款）
一、在質詢的全體會議中，首先由首份質詢申請書中唯一簽名的議員或首位簽名的議員作不超過十分鐘的發言，然後由被指派回答質詢的政府官員發言，該官員有權使用二十分鐘，但有需要時主席得允許延長至三十分鐘。
二、⋯⋯
三、第一個申請的質詢完結後，其他質詢按照提出質詢申請書的次序，根據上述兩款程序進行。
一、⋯⋯
二、每次質詢會議不得召開超過二次全體會議。
將現引入修改置於適當位置後，六月二十六日第3/2000號決議全文再公佈。
二零零一年 月 日通過。
命令公佈。
二零零一年一月十一日於澳門。
草案提案人：關翠杏、許輝年、吳國昌、周錦輝、戴明揚。
立法會第3/2000號決議對上述的程序作出了規範。該決議經過了長期而複雜的立法程序，有關的專責委員會召開多次會議，聽取委員會以外的議員的意見，並制訂了多條的條文。
該質詢程序在《基本法》第七十六條中提及，並首次在《立法會議事規則》第一百三十五條及第一百三十六條中作出規範。從這些條文中產生上述決議的一些規則框架。
第3/2000號決議的最後文本反映出試圖在對該事項的不同取向及意見中找出某個平衡點。換句話說，決議的文本表現出在幾個月的醞釀期內所達成的共識。
然而，要協調這個共識與法規內部的平衡並不容易，而在法規與其所適用並凌駕於其上的規則相配合後，也難以與這個共識相協調，因為，從首次展開的程序及舉行的第一次質詢全體會議來看，得出的結論
(正如之前預計到的)
是文本與之前的設想不符，尤其是在法律角度上，沒有對質詢程序作出合適的規範，在解釋上出現了問題，以及存在尚待填補的漏洞。
基於此，二零零零年七月二十八日立法會主席的第12/2000號批示列出一系列有關質詢的技術性和政治性問題，而對於這些問題必須有清楚的解釋。現已由章程及任期委員會負責對這些問題，以及委員會認為適宜處理的其他問題編撰意見書。
為此，章程及任期委員會於八月十一日召開會議，討論了主席在批示裡提出的問題及其他問題，明確指出在質詢程序的運作上存在困難。在該第一次會議中，由於技術的複雜性以及可能牽涉的政治觀點，對於上述問題的解決方法尚未取得共識。
本文的作者負責作出一個初步的研究，尤其是指出問題及提出意見。應該注意到這裡的大部分問題的解決方法絕對或者說首先取決於政治取向，這方面顯然不是由顧問負責的，正如在上述會議中已經強調。
關於第3/2000號決議分析的問題，我們相信在主席的批示中幾乎已列出所有有爭議的事項，故在此摘錄如下：
a) 《議事規則》第一百三十五條和第一百三十六條及第3/2000號決議(下稱決議)的規定的配合方面，尤其是第一百三十六條第二款(葡文本中似乎只要求一個質詢申請)及第3/2000號決議第五條對三個質詢申請書的要求有無問題？
b)
每個口頭質詢程序是否只應針對一個事項或可涉及不同監管範圍的事項？
c)
在根據決議第五條第一款展開口頭質詢程序後，在三十日的期限內提出的質詢申請是否必定納入同一程序或導致新程序的展開？
d)
在此事宜上，一位議員在三十日期限內是否可再提出口頭質詢申請？只可就同一問題提出？或可就不同問題提出？
e)
每一次口頭質詢的會議是否一定不能超過兩次全體會議，不論在同一程序內申請書有多少？兩次全體會議的限制是指適用每次口頭質詢程序或針對每一個申請？
f)
根據決議第八條規定的質詢大會如何進行？這條文是否符合《議事規則》第一百三十六條的規定？在第八條訂定的程序是否足夠或有漏洞？
對a項問題，在各種因素中，其答案取決於文字的解釋。根據對葡文本的初步分析，《議事規則》中規定只有一個申請。如果在政治上的理解是需要超過一個申請，就有必要修改《立法會議事規則》。
b項所指的問題相當重要，而多項規定的具體行文取決於對這一條的解釋。這是一個極具爭議的問題，無論如何都必須有清晰的解釋。本人的意見是考慮到質詢程序的性質，似乎每一個質詢較適宜針對一個事項，而c項問題的解決方法自然亦取決於這個問題的解釋。
至於d項，委員會傾向於不接受同一位議員對同一事項提出兩個申請書。
e項問題需要在實際運作上進行深入的考慮，因為《議事規則》第一百三十六條第三款指出的限制是適用於質詢程序，而不是每一個申請。然而，正如之前所述，《議事規則》所構思的質詢程序只有一個申請，所以問題應會減少或甚至被取消。
至於f項，似乎對於修改第八條已達成共識，或許將會再次採用類似最初原文的模式。
以下將提供一個文本，作為各項問題的解決方法的參考。請記住這些問題無可避免要涉及到政治的考慮，而這方面並非作者的權限。另外，下列的文本只是關於口頭質詢的(唯一受質疑的問題)。
一.
……
二.
……
三. 每一立法會期內針對政府每一方面的政策或整體政策而召開的質詢會議不得超過一次。但例外情況除外，尤其是執行委員會得就嚴重影響政府政策的突發事件決定即時召開質詢會議。
一.
收到申請書後，由執行委員會訂定在收到申請書之日起計x日至
x日內召開質詢全體會議的時間。
二.
須將申請書副本及訂定全體會議召開時間的批示的副本送交政府。
一. 簽署質詢申請書的議員視為提出質詢的議員。
二.
至質詢全體會議召開的前一日，報名就質詢事項提出問題的議員視為報名發言的議員，但人數不得超過十個。
除提出質詢的議員和報名發言的議員外，負責有關被質詢政策範疇的政府官員應參與質詢會議。
一.
在質詢的全體會議中，首先由主席(第一秘書)讀出質詢申請書，接著由質詢申請書首位簽名的議員發言，然後由被質詢的政府官員發言，兩者各有權使用x分鐘。
二.
接著按照質詢申請書上的簽名次序由其餘的議員發言，每人有權使用x分鐘，然後按報名的次序由有關議員發言，每人有權使用x分鐘。
三.
上述階段完結後，當有需要時，執行委員會得允許任何議員或政府官員僅對先前的陳述作出說明發言，每人發言不得超過x分鐘。
四. 最後由一位提出質詢的議員和被質詢的政府官員各作不超過x分鐘的發言後，質詢程序結束。
上條所指的發言以口頭方式作出。
質詢結束後，參與質詢者得申請以書面提交補充說明。
一.
質詢的全體會議以公開形式進行，且不設議程前階段。
二. 質詢不得召開超過二次全體會議。
關於書面質詢的條文將作重新編列，並沒有修改。
上述的構思主要是以最初的原構思為基礎的，即是一個申請構成一個質詢程序。按照我們的理解，這個模式就是《議事規則》裡現有的規範，以及最初討論文本中的其中一個文本的規範。再次重申這是多項選擇中的一項，而且應牽涉到政治考慮，從技術觀點來看，作者認為這似乎能配合一般質詢政府的模式並且能解決問題，同時也能避免出現其他的問題。
總括而言，以上是本人的技術意見及建議，歡迎各位提供意見並希望有助於章程及任期委員會的工作以及問題的解決。
事由：對政府工作的書面質詢程序
1. 澳門特別行政區基本法賦予立法會議員有權依照法律程序對政府的工作提出質詢（第七十六條）。這個權利是賦予每個議員進行政治監察的重要工具，從組織上看，這種政治監察是議會傳統中較為重要的職責之一。
2. 立法會議事規則第一百三十五條和第一百三十六條規定了對政府工作質詢的框架。在對基本法的規定作出規範時，條文採用了對政府質詢的狹義模式，只有在全體會議上的口頭質詢。這是一個在立法會全體會議上舉行的莊嚴的程序，而且有負責被質詢的工作範圍的政府官員參與（第一百三十六條第一款）。
3. 然而，有必要對質詢政府工作的程序作出更細緻的規範，所以通過了六月二十六日第3/2000號決議。決議所採用的質詢模式與立法會議事規則所載的有一些不同，除口頭質詢外，亦在澳門法律體系中引入書面質詢。書面質詢這種監察機制並不像口頭質詢那樣莊嚴，這使議員能更主動和及時地行使監察職能，任何一位議員均可獨立提出書面質詢（不受第3/2000號決議第五條第四款規定的口頭質詢機制約束），雖然決議第十一條第二款規定了每星期兩個書面質詢的限制。
4. 第3/2000號決議生效後，共提交了十八個書面質詢申請，經分析，發現大部分申請所提出的問題都不止一個，有時這些問題所針對的事項不同，又或者有關的回覆需要由不同的政府部門作出。因此，出現了一個問題：究竟第3/2000號決議第十一條第二款所規定的限制的內容是什麼？尤其是質詢是否可以包括多個問題？如果是，那麼這些問題是否必須針對同一事項？
5. 作為分析書面質詢制度的第一步，應當先對口頭質詢進行簡要的分析，以便能更好地瞭解可能存在的不同之處。
5.1 在口頭質詢的程序中（第五條第一款）分開欲向政府質詢的事項和得就該質詢事項向政府提出問題，亦即是具體提出的問題（不超過三個）只能與同一個事項有關，這樣對執行機關提出的質詢才有一致性和合理性。
5.2 在書面質詢的程序中（第十一條）沒有提及質詢的事項，只提及欲向政府質詢的問題，亦沒有提及限制提出問題的數目。
根據雙語規範性行為的解釋規則，應採納較廣義的意思，因為該意思在兩個文本裡是一致的。
然而，這個解釋只考慮到規範的字面含義，因此，是不應該採納的，必須採用其他的解釋要素，例如立法思想。對於決議所通過的程序，幾乎沒有文件可以讓我們知道提案人的意圖。
6.1 在議事規則和其他決議所規範的立法會議事結構中，書面質詢的重要性顯然較口頭質詢為低，因為立法會議事規則中只規定口頭質詢，它是對政府工作行使公共監察的一種專屬形式，不僅具有公開性及嚴肅性，而且口頭質詢至少需要集合四位議員的意願；至於書面質詢，似乎更像是使議員透過獲得對政府工作的解釋以便有條件行使職務的一種工具。要指出，刊登於立法會會刊第4/2000號第二組別的對政府工作質詢程序最初的決議草案有一項規定，規範在收到（政府）答覆後的第一次全體會議上宣讀該答覆，由於這個規定沒有通過，書面質詢失去其政治份量，因為公眾不能知悉質詢的程序、其問題及答覆，所以書面質詢程序只是一個較次要的監察形式，它使議員即使缺乏進行口頭質詢的形式和政治條件，都可以向政府提出問題。實際上，這樣亦無損書面質詢成為一個被議員廣泛使用的、極有用的監察程序。
6.2 最終，可以概括出第3/2000號決議賦予書面質詢模式的目的是解釋關於政府工作的個別問題。從這個框架來看，理解到決議的文本之所以沒有要求議員指出質詢的事項，是因為有關的事項即提出問題的內容。又或者書面質詢不是用於議題或事項的研究，而是向執行權提出具體的問題。此外，亦理解到因為沒有對提出問題的數目作出限制，所以載於第十一條第二款較為適宜的限制是：一個星期兩個問題。
6.3 根據民法典第八條第一款規定，法律的解釋應該⋯⋯從有關文本得出立法思想，由此我們總結出決議的意圖是：只接納每個書面質詢的申請提出一個問題（如此的書面質詢可以每星期兩次）。
因此，得出的結論是立法思想與決議的條文存在差異，尤其是葡文文本。這樣就應該對文本作出一個限制解釋，因為現時的複數形式不符合立法思想。
7. 由於決議對這個問題沒有清晰的規定，我們認為不應該質疑那些根據第十一條規定已提出的書面質詢申請的效力，而且這些申請幾乎全部都提出了多個問題。
8. 我們所提出的解釋對議員的權力帶來了明顯的限制，因為根據已得到的經驗，書面質詢一直用於向政府提出許多問題。不過，這並不妨礙議員行使其他領域所規定的監察權力，尤其是立法會議事規則第二條d項及e項，以及四月十七日第3/2000號法律第二十九條（立法屆及議員章程）。
8.1鑑於決議在實踐中所出現的疑問，以及我們所持的限制解釋的觀點，認為適宜由執行委員會對這個事項作出一個決定，聽取章程及任期委員會的意見以及展開修改第3/2000號決議的程序。
9. 基於上述，我們的結論是：
a) 第3/2000號決議對於規範行使書面質詢的限制並不清晰；
b) 根據第3/2000號決議第十一條，每個書面質詢申請只可提出一 個問題；
c) 發現實際的情況不符合第3/2000號決議所載的制度；
d) 已提出的申請的效力不受質疑；
e) 應考慮展開修改第3/2000號決議的程序。
二零零零年九月十九日於澳門。