1.5 Regime do Curso e Estágio de Formação para Ingresso nas Magistraturas Judicial e do Ministério Público
Assunto: Proposta de lei intitulada "Regime do curso e estágio de formação para ingresso nas magistraturas judicial e do Ministério Público"
1. A proposta de lei em epígrafe foi aprovada na generalidade na reunião plenária do dia 5 de Julho de 2001, tendo sido distribuída à presente Comissão, para exame na especialidade e emissão de parecer por despacho do mesmo dia da Senhora Presidente.
2. A Comissão reuniu nos dias 20, 25 e 27 do mês de Julho, tendo na reunião do dia 27 contado com a presença dos representantes do Governo.
3. Nos termos da Nota Justificativa que acompanha a presente iniciativa legislativa, a necessidade de se alterar o enquadramento jurídico que regula esta matéria, previsto no Decreto-Lei n.º 6/94/M, de 24 de Janeiro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 18/97/M, de 19 de Maio, deve-se essencialmente ao facto de as disposições contidas nestes normativos se "apresentarem profundamente desadaptadas face à Lei de Bases da Organização Judiciária, ao Estatuto dos Magistrados e ao Regulamento Administrativo n.º 5/2001, que define a organização e funcionamento do Centro de Formação Jurídica e Judiciária", Centro este que é o responsável pela formação profissional de magistrados judiciais e do Ministério Público. O Governo vem agora propor a aprovação de um novo regime, uma vez que se "torna imperioso alterar o regime vigente relativo à formação para ingresso nas magistraturas, no cumprimento do disposto na Lei n.º 10/1999 e em conformidade com o enquadramento legal do sistema judiciário da Região Administrativa Especial de Macau".
4. O ingresso como juiz dos tribunais de primeira instância e magistrados do Ministério Público depende, nos termos da lei actual, da frequência, com aproveitamento, de um curso de formação teórica e prática, de forma a preparar os futuros magistrados. O regime de formação de magistrados previsto no regime vigente foi concebido pela absoluta necessidade de serem formados e preenchidos os quadros das magistraturas judicial e do Ministério Público, de forma a que Macau pudesse dispor, num período de tempo razoável, de um quadro de magistrados locais apto a responder às suas necessidades de administração e aplicação da justiça.
5. Este desiderato foi parcialmente alcançado, encontrando-se hoje os lugares de juiz de primeira instância e os de magistrados do Ministério Público quase totalmente preenchidos, encontrando-se os tribunais de Macau a funcionar com aqueles magistrados formados pelo anterior Centro de Formação de Magistrados. Importa, no entanto, dar continuidade a este trabalho de forma a que os lugares que ainda restam vagos sejam preenchidos e ainda a ser criado um contigente que possibilite que, se algum magistrado for chamado a exercer funções noutro serviço da Administração, os tribunais da RAEM não sejam prejudicados no seu funcionamento e se mantenham dotados dos meios humanos adequados à aplicação de uma justiça célere e justa, onde os cidadãos sejam tratados com equidade e aonde recorram com a confiança de verem as suas pendências resolvidas dentro de prazos considerados razoáveis e justos. Esta é, sem dúvida, uma legítima aspiração da sociedade, constituindo o acesso à justiça um dos pilares mais importantes de um Estado de direito.
6. É pois neste contexto que a aprovação da proposta de lei, agora em discussão, se reveste de grande importância justificando-se que as soluções propostas sejam diferentes das anteriormente consagradas, sem contudo se pôr em causa a estrutura do sistema e a exigência de rigor que se entende necessária em área tão específica como é a formação dos futuros magistrados judiciais e do Ministério Público.
7. Após análise na generalidade da presente proposta de lei, a Comissão constata a necessidade de ser revisto o actual regime de formação de magistrados, uma vez que os pressupostos que justificaram fosse criado o regime de formação de magistrados tal como hoje existe. Entende a Comissão que as condições são hoje muito diferentes das que existiam em 1994, data em que foi publicado o regime de ingresso nas magistraturas. Assim, certos pressupostos, como a premência de formação de magistrados que assegurassem a aplicação da justiça após a transferência de administração, deixaram de existir, verificando-se ac-tualmente uma situação estável ao nível dos quadros, quer dos juízes de primeira instância, quer de magistrados do Ministério Público.
8. A Comissão debruçou-se, assim, na análise dos direitos previstos na lei, de que os formandos podem gozar enquanto frequentarem o curso de formação e estágio, tendo discutido amplamente se um estagiário, que pode ou não aceder às magistraturas consoante o resultado do seu aproveitamento no curso e estágio, deve usufruir de certos direitos consagrados no Estatuto dos Magistrados. A Comissão foi consensual na abordagem desta problemática, tendo concluído que havia que situar devidamente esta questão e analisá-la à luz da situação actual.
9. Amplamente discutidas foram também as demais condições a atribuir aos futuros estagiários, considerando-se que mereciam uma análise muito cuidada, de forma a que fique consagrado o regime mais equilibrado, tendo merecido especial atenção o índice salarial proposto e os direitos dos funcionários públicos que optem por se candidatarem aos cursos de formação, designadamente a possibilidade de opção pelo vencimento do cargo ou categoria de origem em detrimento da remuneração proposta para os estagiários.
10. A proposta de lei propõe-se dar dignidade legal a algumas matérias que actualmente se encontram regulamentadas apenas no Regulamento Interno do Centro de Formação de Magistrados de Macau, como é o caso do regime disciplinar a que se encontram sujeitos os estagiários. A Comissão considera que dada a importância desta matéria e o facto de as sanções disciplinares propostas serem bastante mais rigorosas do que as actualmente em vigor, a sua inclusão na lei e o facto de só poderem ser aplicadas por um órgão colegial – Conselho Pedagógico - no caso da pena de advertência - e pelo Chefe do Executivo - no caso das penas de exclusão e acessória - constitui um reforço das garantias dos estagiários em matéria disciplinar.
11. Para além da apreciação genérica apresentada nos pontos anteriores, a análise efectuada na Comissão teve como propósito, nos termos do artigo 118.º do Regimento da Assembleia Legislativa, apreciar a adequação das soluções concretas aos princípios subjacentes à proposta de lei e assegurar a perfeição técnico-jurídica das disposições legais. Nestes termos, a proposta de lei foi analisada na especialidade, em estreita colaboração com o proponente.
12. A Comissão manifesta a sua concordância, em sede de especialidade, com a proposta de lei em apreço, sem prejuízo de suscitar algumas questões que, no seu entender, necessitariam de ser melhor equacionadas pelo Executivo:
Artigos 1.º e 2.º
A Comissão concorda com o teor destas normas que mais não são que o desenvolvimento dos preceitos sobre a matéria consagrados no Estatuto dos Magistrados, aprovado pela Lei n.º 10/1999.
Artigo 3.º
Esta norma, na sua alínea 3), impõe como requisito de candidatura ao curso e estágio de formação a residência em Macau há pelo menos sete anos, ou seja, exige-se que o formando seja residente permanente da RAEM. Este requisito, que em princípio só se aplica ao exercício de direitos políticos, aparece agora a limitar o acesso ao curso de estágio para ingresso nas magistraturas, tendo como consequência a revogação tácita da alínea 1) do n.º 1 do artigo 16.º do Estatuto dos Magistrados.
Artigo 4.º
A Comissão mostrou preocupação relativamente ao número de vagas que serão abertas no próximo curso de formação de magistrados.
Quanto a esta questão, o Governo teve a oportunidade de referir que relativamente aos juízes de 1.ª instância, existem cerca de cinco vagas por preencher, sendo muito urgente, atendendo ao volume de trabalho existente no Tribunal Judicial de Base, que sejam preenchidas, podendo esta medida contribuir para melhorar o funcionamento daquele. Esta necessidade implica que, após a aprovação desta proposta de lei, se proceda à abertura do curso e estágio de formação que não será, obviamente, aberto todos os anos. Ao todo, o Governo não prevê abrir mais de 20 vagas, quer para o ingresso na magistratura judicial, quer para a do Ministério Público. No entanto, nesta matéria, serão ouvidos o Conselho dos Magistrados Judiciais e o Ministério Público.
Artigos 5.º e 6.º
A Comissão manifesta o seu acordo relativamente a estes artigos.
Artigo 7.º
No decurso da análise desta iniciativa legislativa a Comissão manifestou sérias reservas relativamente ao n.º 2 desta norma, que concede aos estagiários o gozo de certos direitos previstos no Estatuto dos Magistrados, designadamente, o direito ao exercício de advocacia em causa própria, o direito ao uso do trajo profissional, o direito a não serem detidos ou preventivamente presos antes de pronunciados, o direito à assistência médica, tendo sido igualmente questionada a legitimidade e necessidade de ser atribuído aos estagiários subsídio de férias e de Natal.
Entende a Comissão que do que este diploma trata é da formação de pessoas que podem ou não ser nomeadas magistrados, consoante o aproveitamento que tiverem no curso e estágio. Por outro lado, consideram que os direitos consagrados naquele Estatuto devem ser prerrogativa dos magistrados e não também dos candidatos a sê-lo.
Em resposta a estas questões o Governo reiterou o entendimento segundo o qual, atendendo à especial qualificação dos estagiários, à especial complexidade técnica da sua formação e à dignidade de que se reveste a carreira para a qual estão a ser preparados, justifica-se que aos mesmos seja atribuído o gozo de alguns direitos previstos no Estatuto dos Magistrados. O Governo é no entanto sensível aos argumentos invocados pelos Deputados considerando que, relativamente a alguns direitos, poder-se-ia ponderar a sua atribuição apenas na segunda fase do curso de formação, uma vez que, nessa altura, já haverá indicações de quem terá aproveitamento e ingressará nas magistraturas. No que concerne às restantes prerrogativas, o Governo considera, pelas razões apontadas, que são de manter.
Nesta conformidade o Governo apresentou uma nova versão da proposta de lei, onde ficou consagrado (n.º 3 do artigo 7.º) que o direito ao exercício da advocacia em causa própria, o direito ao uso do trajo profissional e o direito à não detenção ou à prisão preventiva antes de pronunciados ou de designado dia para a audiência, excepto em flagrante delito por crime punível com pena de prisão de limite máximo superior a 3 anos, direitos estes previstos nos artigos 31.º a 33.º do Estatuto dos Magistrados, só sejam atribuídos aos estagiários na fase do estágio.
Artigo 8.º
A Comissão manifestou a sua concordância relativamente ao teor desta norma.
Artigo 9.º
A Comissão manifestou ao Governo a sua discordância relativamente ao teor do n.º 2 deste artigo, designadamente quanto à prerrogativa concedida aos trabalhadores além do quadro e assalariados da administração de manterem o vínculo à função pública enquanto durar o curso e estágio de formação. Considera a Comissão que tal garantia é onerosa para a administração uma vez que vai impedir que esta admita outros trabalhadores para os lugares dos trabalhadores cujos contratos se encontram suspensos, prejudicando assim o funcionamento e qualidade da administração.
O Governo mostrou-se receptivo aos argumentos da Comissão, tendo apresentado uma nova versão deste artigo onde adoptou a mesma redacção que, relativamente a esta matéria, ficou consagrada no Regime Eleitoral para a Assembleia Legislativa. Assim, os trabalhadores além do quadro, assalariados ou com qualquer outro vínculo precário à administração pública, que queiram frequentar os cursos e estágios para ingresso nas magistraturas judicial e do Ministério Público, vêem os seus contratos cessados.
Artigo 10.º
As condições remuneratórias propostas nesta norma para os estagiários foram sujeitas a um amplo debate no seio da Comissão. Esta discorda, não só do índice proposto – que considera demasiado elevado – como ainda que os estagiários que sejam detentores de qualquer cargo na administração pública possam optar pelo vencimento decorrente deste e que pode ser superior ao índice 700 proposto. Entendem os membros da Comissão que os pressupostos que levaram a que se estipulassem índices salariais elevados de forma a motivar as pessoas a candidatarem-se às magistraturas já se não verificam, devendo assim ser previstas condições salariais mais razoáveis e equilibradas relativamente às praticadas para a generalidade dos trabalhadores da função pública. Considera a Comissão que o Governo não deveria fazer um investimento tão grande com simples candidatos a magistrados quando não há a garantia de estes virem a ser de facto nomeados naquelas carreiras. Assim, defende que, não só o índice remuneratório deve ser mais baixo, como não deve ser dada aos candidatos a possibilidade de opção relativamente aos respectivos vencimentos de origem.
Face a esta problemática o Governo teve oportunidade de sublinhar que, no seu entender, as condições salariais propostas são justas e razoáveis, tendo o Governo tido o cuidado de desanexar o vencimento dos estagiários do dos juízes com menos de 3 anos de serviço tal como acontece na lei actual, uma vez que, em termos de políticas salariais, não consideram adequada a indexação actualmente existente. Por outro lado, a remuneração dos estagiários dos cursos das magistraturas foi fixada anteriormente, não só devido à premência na formação de magistrados, mas também e principalmente devido à tecnicidade e especial exigência inerente a esta carreira, impondo-se assim motivar os licenciados mais bem preparados tecnicamente para esta função. Ora, como é do conhecimento geral, Macau sofre de uma falta endémica de licenciados em direito pelo que, se não forem devidamente motivados, optarão por outras carreiras. Acresce a estas razões o sentido de equilíbrio, ou seja, não se podem oferecer condições que estejam em completa disparidade com as oferecidas pelo regime ainda em vigor. No entanto o Governo considera válidos os argumentos da Comissão relativamente à possibilidade de opção pelos vencimentos dos cargos e categorias de origem, uma vez que isso poderia, de facto, levar a grandes desníveis salariais entre os estagiários.
Na última versão da proposta de lei enviada à Assembleia Legislativa, o Governo eliminou do texto da lei o n.º 2 deste artigo, acabando, assim, com a possibilidade de os estagiários, funcionários da administração pública, poderem optar, aquando da frequência do curso e estágio de formação para as magistra-turas, pelo vencimento do cargo ou categoria que detinham à data da nomeação como estagiários.
Artigo 11.º
Alguns membros da Comissão consideram que a duração global do curso e estágio de formação é curta, dada a extrema complexidade da função para a qual irão ser preparados os estagiários, devendo o período de formação ser mais longo.
Em resposta a esta preocupação da Comissão, o Governo frisou que o período de dois anos é o que se encontra previsto no Estatuto dos Magistrados, não parecendo haver necessidade de alterar o que se encontra previsto naquele Estatuto relativamente a esta matéria. Por outro lado, o curso já comporta uma duração superior ao que se encontra previsto na lei actual e que é de apenas dezoito meses.
Artigo 12.º
A Comissão concorda com o conteúdo desta norma.
Artigo 13.º
A Comissão considera adequado o prazo de validade de 3 anos do curso e estágio de formação, atendendo que a realização dos concursos e as acções de formação devem coadunar-se com a necessidade de admissão de magistrados. Por outro lado a Comissão considera adequado que os estagiários que não forem colocados neste prazo vejam a validade do seu curso e estágio terminada.
Artigo 14.º
O regime de assiduidade previsto nesta norma é extremamente exigente e muito mais limitativo do que o regime actual, uma vez que, contrariamente a este, não prevê qualquer forma de ser ultrapassado o limite de 20 faltas justificadas dadas pelos formandos, independentemente das razões que motivaram a falta de assiduidade. Considerando que as faltas justificadas importam um motivo ponderoso e que só são passíveis de ser justificadas desde que observado o respectivo condicionalismo legal, o regime agora proposto é de facto muito rigoroso. A Comissão considera, no entanto, que a complexidade da função para a qual os estagiários se encontram a ser formados não se compadece com qualquer falta de rigor, pelo que entende fundamental que essa formação seja tão completa e exaustiva quanto possível, exigência esta que não é compatível com um tão grande número de faltas, justificadas ou não.
Artigos 15.º e 16.º
Os membros da Comissão deram o seu acordo a estas disposições.
Artigo 17.º
A Comissão concorda com as penas disciplinares previstas neste normativo, designadamente com a criação da pena de exclusão que é uma inovação relativamente ao regime actual.
Artigos 18.º e 19.º
A Comissão considera adequadas estas normas.
Artigo 20.º
Esta norma cria a pena acessória que poderá ser aplicada cumulativamente com a pena de exclusão e que impede que o indivíduo a quem for aplicada possa candidatar-se a qualquer curso e estágio de formação que for aberto no prazo de dois anos. Esta pena disciplinar não existe no regime actual e é extremamente gravosa para os estagiários, tanto mais que não se encontram previstos os condicionalismos que determinam a sua aplicação. Considerando, no entanto, o especial estatuto dos estagiários e a dignidade de postura que devem adoptar durante a sua formação, a Comissão considera que os mesmos devem estar sujeitos a um exigente regime de disciplina.
Artigo 21.º
Este artigo foi apreciado positivamente pela Comissão.
Artigo 22.º
A Comissão considera adequado que a pena disciplinar de advertência seja aplicada pelo Conselho Pedagógico. Da mesma forma a Comissão considera muito positivo que a aplicação das penas disciplinares de exclusão e acessória sejam da competência do Chefe do Executivo. Estas regras de competência na aplicação das penas disciplinares constituem uma garantia dos direitos dos estagiários.
Artigo 23.º
A Comissão concorda com esta norma.
Artigo 24.º
O n.º 2 desta norma revoga alguns capítulos do Regulamento Interno do Centro de Formação de Magistrados de Macau que dispõem sobre matérias atinentes aos cursos de formação, designadamente ao corpo docente, ao estágio, à avaliação e notação, etc., e que não se encontram ainda reguladas em qualquer outro diploma. Seria mais adequado, do ponto de vista técnico, que esta revogação se fizesse pelo diploma que disporá sobre estas matérias. Uma vez que assim não foi entendido, a Comissão espera que o regulamento administrativo a que se refere o artigo 23.º seja rapidamente publicado, de modo a obstar que, nesta matéria, exista qualquer vazio legal.
Artigo 25.º
A Comissão concorda com a rápida entrada em vigor desta futura lei.
Apreciada e analisada a proposta de lei, a Comissão:
a) é de parecer que a proposta de lei reúne os requisitos necessários para apreciação e votação, na especialidade, pelo Plenário;
b) dá parecer favorável às alterações propostas pelo Governo;
c) sugere que, na reunião plenária destinada à votação na especialidade da presente proposta de lei, o Executivo se faça representar a fim de poderem ser prestados os esclarecimentos necessários.
Macau, 31 de Julho de 2001.
A Comissão, Fong Chi Keong (Presidente) –– Tong Chi Kin –– Chui Sai Cheong –– Kou Hoi In –– Ho Teng Iat –– José Manuel de Oliveira Rodrigues (Secretário).