2.8 Lei de Bases das Telecomunicações
Assunto: Proposta de lei intitulada "Lei de Bases das Telecomunicações"
1. Nos termos do Despacho n.º 128/2001 da Presidente da Assembleia Legislativa, datado de 5 de Julho de 2001, foi distribuída a esta Comissão a proposta de lei identificada em epígrafe, previamente aprovada na generalidade nos termos regimentais, para efeitos de análise e elaboração de parecer.
A Comissão reuniu nos dias 12, 17, 19, 23 e 25 de Julho, tendo contado com a presença e colaboração de representantes do Executivo em algumas das reuniões e com representantes da concessionária do serviço público de teleco-municações, Companhia de Telecomunicações de Macau, S.A.R.L., na reunião do dia 23.
2. Nos termos da Nota Justificativa que acompanha a presente iniciativa legislativa, face à liberalização do mercado de telecomunicações «é necessário elaborar a curto prazo legislação no âmbito das telecomunicações, de forma a definir o enquadramento jurídico das telecomunicações, velando deste modo pelos direitos e interesses legítimos dos utentes e operadores de telecomunicações por um lado e por outro, atribuir expressamente poderes de fiscalização do sector ao Governo e criar as bases legais necessárias para a regulamentação de actividades específicas no futuro». O Governo vem propor «a aprovação de uma lei-quadro que defina os princípios orientadores do sector das telecomunicações e atribua poderes de fiscalização adequados ao Governo. Sendo as matérias concretas objecto de regulamentação avulsa a aprovar pelo mesmo».
3. O desenvolvimento económico e social depende, entre outros factores, da existência de um sector de telecomunicações moderno e adaptado às tecnologias emergentes, em particular às novas tecnologias da informação.
O sector das telecomunicações local tem assistido a uma progressiva modernização que cumpre continuar, a fim de se constituir como mais um factor de competitividade para a economia de Macau e uma via para atingir uma maior qualidade de vida para os cidadãos.
Ao nível do enquadramento da actividade, o sector de telecomunicações local está a assistir a um processo de reestruturação. Após ter funcionado «no passado e durante um longo período, em regime de exploração exclusiva (Nota Justificativa)» e após a revisão do Contrato de Concessão do Serviço Público de Telecomunicações de Macau, o sector foi aberto à concorrência, com a liberalização de alguns serviços, nomeadamente os serviços de telecomunicações de uso público móveis terrestres e o serviço de Internet.
A reestruturação em curso tem como pressuposto básico o entendimento segundo o qual a existência de um mercado concorrencial traz benefícios económicos, directos e indirectos, para o Governo e para a sociedade e que daí advirão custos mais baixos para o público, assim como criará oportunidades para os novos operadores gerarem novos investimentos.
É no âmbito desta reestruturação do sector que se sente a necessidade de um diploma genérico que apresente, de uma forma clara e ordenada, os princí-pios basilares que regulam a actividade e que possa servir de ponto de referência para a implementação da política referente ao sector e a consequente regulamentação.
4. Após análise na generalidade da presente proposta de lei, a Comissão constata a necessidade do ordenamento jurídico local passar a contar com um diploma que contenha os princípios orientadores da política de telecomunicações e que seja o suporte legal para o processo de abertura e de modernização do mercado de telecomunicações local.
4.1. Foi amplamente debatida, tanto no seio da Comissão como nas reuniões havidas com o Governo, a opção legislativa de elaboração de uma lei de bases.
Nos termos da Nota Justificativa «não é possível aprovar, em curto espaço de tempo, uma lei de telecomunicações minuciosa, tecnicamente rigorosa e viável e que abranja todas as matérias relevantes» tendo em conta, entre outros factores, «o desenvolvimento acelerado das tecnologias e das actividades das telecomunicações, a premência da necessidade de elaboração de legislação determinada pela evolução gradual da exploração exclusiva dos serviços de telecomunicações para um regime de concorrência aberta, os recursos e experiência dos organismos de fiscalização das telecomunicações, bem como a flexibilidade e capacidade de resposta rápida exigidas para exercer a fiscalização».
A Comissão acolhe as razões apresentadas pelo Governo para justificar a elaboração de uma lei de bases. Em especial, a Comissão é sensível às razões de rapidez e flexibilidade na adopção das medidas complementares que, no futuro, irão desenvolver as bases ora aprovadas. A Comissão espera que, aquando dessa adopção, sejam amplamente auscultadas as opiniões do sector, a fim de aumentar a transparência na elaboração da regulamentação.
No decurso da análise da presente iniciativa legislativa alguns Deputados salientaram as vantagens decorrentes da existência de um diploma legal que congregasse as normas legais mais relevantes da actividade de telecomunicações – o que vai para além das bases constantes da proposta de lei – sem prejuízo da competência regulamentar inerente à função executiva do Governo. Em particular, foi manifestada alguma preocupação pela dispersão de normas de natureza sancionatória, maxime penal, em legislação avulsa. Esta preocupação sai reforçada por alguma dessa legislação ser datada de há cerca de 20 anos (vide Decreto-Lei n.º 18/83/M, de 12 de Março), o que pode indiciar a desactualização do seu regime sancionatório.
Por outro lado, alguns Deputados entendem deixar registado o facto de a opção pela feitura de uma lei de bases não ter paralelo nos principais ordenamentos jurídicos da região. O facto de Macau se inserir na região Ásia--Pacífico, e de ser nessa região que necessita de se afirmar em termos competitivos, levaria a que existissem razões para a adopção de modelos legislativos similares aos que existem, por exemplo, na China Continental, na Região Administrativa Especial de Hong Kong, em Taiwan, em Singapura ou na Austrália, onde existem leis globais e compreensivas da regulamentação do sector das teleco-municações.
5. Para além da apreciação genérica apresentada no ponto anterior, a análise efectuada na Comissão teve como propósito, nos termos do artigo 118.º do Regimento da Assembleia Legislativa, apreciar a adequação das soluções concretas aos princípios subjacentes à proposta de lei e assegurar a perfeição técnico-jurídica das disposições legais. Nestes termos, a proposta de lei foi analisada na especialidade, em estreita colaboração com o proponente, entendendo-se ser de destacar as seguintes questões:
5.1. Salvaguarda dos direitos dos utilizadores
A Comissão considera da máxima importância a defesa dos direitos dos utilizadores dos serviços de telecomunicações. Assim, realça o mérito do disposto no artigo 7.º da proposta de lei. Neste aspecto, a "Lei de bases das telecomunicações" fará parte de um leque de diplomas que confere a necessária protecção aos utilizadores dos serviços de telecomunicações, donde se destaca a protecção da privacidade dispensada, entre outros, pela Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau (artigo 32.º), pelo Código Civil (artigos 74.º, 79.º e 80.º), pelo Código Penal (artigos 188.º e 263.º) e pela Lei n.º 16/92/M, de 28 de Setembro (sigilo das comunicações e reserva da intimidade da vida privada).
O Governo teve ainda oportunidade de sublinhar que, no seu entender, a salvaguarda dos direitos dos utilizadores constitui um dos objectivos da política de telecomunicações, tal como vem expresso nas alíneas 2) e 4) do artigo 2.º da proposta de lei.
5.2. Regime sancionatório
Tal como já foi referido no ponto 4.1. do presente Parecer, foi equacionada a necessidade da proposta de lei incluir normas de natureza sancionatória, nomea-damente pela violação do disposto nos artigos 5.º (prestação de serviços de telecomunicações por entidades não autorizadas), 7.º (direitos dos utilizadores) e 8º (defesa da concorrência).
Em resposta às questões suscitadas por alguns Deputados, o Governo reiterou o entendimento segundo o qual uma Lei de Bases não é a sede adequada para a previsão de sanções, tanto penais como administrativas. Por outro lado, foi afirmada a suficiência das normas sancionatórias existentes (dispersas pelo Código Penal e pelo Decreto-Lei n.º 18/83/M, de 12 de Março).
A Comissão considera que, tecnicamente, não estão reunidas as condições para prever sanções nesta Lei de Bases. Sem prejuízo de dever ser equacionada a hipótese de definição de um regime sancionatório global, unificado e especializado, a aprovar após esta lei de bases e respectiva regulamentação.
5.3. Titularidade da competência normativa
No decurso da análise da Comissão foi suscitada a dúvida quanto à titularidade da competência normativa para, nomeadamente, proceder à definição das infracções administrativas e das respectivas sanções (artigo 6.º, n.º 1, al. 12) e aprovar a regulamentação complementar prevista no n.º 2 do artigo 6.º.
Em resposta às dúvidas suscitadas, o Governo teve oportunidade de afirmar ser sua competência genérica, nos termos da Lei Básica, a aplicação das políticas. Razão pela qual, entende ser o órgão competente para a aprovação da regulamentação complementar prevista no n.º 2 do artigo 6.º. Por outro lado, o facto de estar expressamente prevista a competência do Governo para definir as infracções administrativas e respectivas sanções não impede que a Assembleia Legislativa venha a assumir tal competência.
Foi ainda realçada a importância de uma norma como a do n.º 2 do artigo 6.º, não só por clarificar quais as competências normativas do Governo, mas também por consagrar um verdadeiro "dever de legislar" que o Governo deve cumprir.
5.4. Benefícios fiscais
Outro aspecto do conteúdo da proposta de lei sujeito a debate no seio da Comissão foi a norma constante do artigo 17.º, relativa a isenção de impostos.
Alguns Deputados manifestaram reservas quanto ao grau de abrangência da presente norma, tendo o Governo esclarecido que tal abrangência é apenas aparente. Destina-se a mesma a abranger situações que possam cair fora do âmbito de aplicação das isenções fiscais previstas nos diversos regulamentos de impostos, nomeadamente veículos automóveis e combustíveis.
Ainda no âmbito fiscal, foi referido que a "Lei de Bases das Telecomunicações" podia utilizar a política fiscal como factor de atracção de investimento em vez da consagração de uma mera norma relativa a isenções fiscais.
6. Para além das questões referidas no ponto anterior, a Comissão teve ainda a oportunidade de debater algumas outras de natureza técnico-legislativa. Após ponderação, o Governo aceitou algumas das sugestões de alteração apresentadas pela Comissão tendo, em conformidade, apresentado alterações aos seguintes artigos:
• Artigo 6.º, n.º 1, alínea 11) – Eliminada por existir repetição com o artigo 10.º, com a consequente renumeração das alíneas 12), 13) e 14);
• Artigo 6.º, n.º 1, alínea 13) – Eliminação da expressão "(...) das teleco-municações e (...)" por repetição com o proémio, passando a redacção desta alínea a ser: "13) A fiscalização do cumprimento das disposições legais e regulamentares aplicáveis ao sector, bem como a aplicação das correspondentes sanções.";
• Artigo 19.º – Eliminação da expressão "(...) designa-damente aprovando a regulamentação aplicável ao sector das telecomunicações, de forma progres-siva e de acordo com a evolução das necessidades do desenvolvimento económico e social" por repetição com a competência prevista no n.º 2 do artigo 6.º, passando a redacção deste artigo a ser: "O Governo adoptará as providências necessá-rias ao desenvolvimento, concretização e execução das bases constantes da presente lei".
7. No âmbito do processo de auscultação de opiniões levado a cabo pelo Governo antes da apresentação da presente proposta de lei, a Guarnição em Macau do Exército de Libertação do Povo Chinês apresentou uma sugestão de alteração ao n.º 1 do artigo 9.º. Uma vez que não foi possível, em tempo oportuno, incluir tal alteração na proposta de lei apresentada à Assembleia Legislativa, vem agora o Governo propor a alteração da redacção do n.º 1 do artigo 9.º, com o aditamento de uma nova alínea 2) (com a consequente renumeração das restantes alíneas), com a seguinte redacção:
"2) As que sejam estabelecidas pela Guarnição em Macau do Exército de Libertação do Povo Chinês para fins relacionados com o exercício das suas atribuições de defesa;".
A Comissão acolhe a alteração proposta.
8. Na reunião havida com a Companhia de Telecomunicações de Macau, S.A.R.L., a Comissão teve a oportunidade de tomar conhecimento de algumas questões suscitadas pela actual concessionária do serviço público de telecomunicações. Tais questões encontram-se sumariadas num documento apresentado pela concessionária que se anexa ao presente parecer, para efeitos de divulgação.
9. Em conclusão, apreciada e analisada a proposta de lei, a Comissão:
a) é de parecer que a proposta de lei reúne os requisitos necessários para apreciação e votação, na especialidade, pelo Plenário;
b) dá parecer favorável às alterações propostas pelo Governo;
c) sugere que, na reunião plenária destinada à votação na especialidade da presente proposta de lei, o Executivo se faça representar a fim de poderem ser prestados os esclarecimentos necessários.
Macau, 27 de Julho de 2001.
A Comissão, Leong Heng Teng (Presidente) –– Ng Kuok Cheong –– Au Chong Kit, aliás Stanley Au –– Cheong Vai Kei –– Kwan Tsui Hang –– Vong Hin Fai (Secretário).
Projecto de Lei Básica relativa a Telecomunicações
Comentários Gerais
A CTM entende que o Projecto de Lei relativa a Telecomunicações em apreço (denominada de Lei Básica) é uma lei básica, tendo, nesse contexto, uma natureza genérica. Com vista a abordar as questões relacionadas com a regulamentação eficaz do mercado liberalizado das telecomunicações em Macau, o Governo publicará regulamentos subsequentes.
Todavia, há certos aspectos gerais da Lei Básica que preocupam a CTM, a saber:
1) Qualquer lei básica relativa a telecomunicações não deve ser uma peça isolada da legislação, mas sim fazer parte de uma abordagem coesa e coordenada à regulamentação do sector.
Neste contexto, torna-se necessário que a lei defina claramente as questões que têm um efeito comum nos regulamentos subsequentes que projecta introduzir e apresente um esboço dos regulamentos que se seguirão.
Por exemplo, isto é o que acontece com a Directiva da União Europeia relativa a Telecomunicações que se fundamenta numa Directiva-Quadro e em 4 directivas específicas que tratam do licenciamento, interligação, protecção de dados e serviço universal. A Directiva-Quadro aborda igualmente com grande pormenor as questões do espectro e os conceitos importantes da influência no mercado e poder significativo sobre o mercado. Além disso, há um regulamento. O teor de todos esses documentos encontra-se definido na Directiva-Quadro.
2) O projecto de introdução de legislação relativa a telecomunicações de um modo parcelar, após a liberalização do mercado, apresenta dois perigos:
a) Falta de coordenação e integração dos diversos instrumentos legais;
b) A legislação será impulsionada por um mercado potencialmente desordenado que se movimenta mais rapidamente do que a elaboração de regulamentos.
3) O estabelecimento, desde o início, de conceitos e definições sobre telecomunicações muito claros e comprovados e a garantia de consistência em toda a indústria são uma importante função da Lei Básica relativa a Telecomunicações. A lei em apreço apresenta fraquezas a este respeito.
4) As áreas sensíveis do mercado liberalizado das telecomunicações que poderão não ser suficientemente cobertas pelas leis gerais de Macau, como as regras da concorrência justa, fusões e aquisições, a protecção de dados pessoais, etc., poderiam ter uma cobertura mais adequada na lei básica porque, em geral, essas questões estão fora do âmbito dos regulamentos.
Em resumo, a Lei Básica das Telecomunicações é a fundação do edifício legal das telecomunicações de Macau. Neste contexto, deverá ser sólida, exaustiva, virada para o futuro e clara em termos de conceitos e visão que estabelece para o enquadramento futuro das telecomunicações.
Comentários Específicos
1. Perspectiva sobre o mercado futuro
O primeiro objectivo definido pela lei, no seu artigo 2.º, é a liberalização da instalação de redes de telecomunicações públicas e da prestação de serviços de telecomunicações para uso público de forma progressiva.
Este objectivo indicia a possibilidade de uma maior abertura do mercado no futuro, passando a incluir a liberalização nos serviços e redes telefónicos fixos.
Trata-se dos serviços normalmente identificados com o fornecimento de Serviços Públicos de Telecomunicações através da Rede Básica de Telecomunicações (artigos 11.º e 12.º da Lei Básica).
Todavia, o número 4 do artigo 12.º da Lei Básica não parece apoiar a liberalização futura dos serviços telefónicos fixos porque adopta um modelo convencional em que a rede básica é exclusiva e pertence ao domínio público.
Seria óbvio que, num quadro de fornecimento concorrencial de serviços telefónicos fixos, os activos dos operadores (dos quais a rede é um dos principais elementos) deverão pertencer aos operadores e não ao domínio público, dentro do espírito dos acordos da OMC.
Por outro lado, as disposições da Lei Básica das Telecomu-nicações deve-riam ser compatíveis com o contrato de concessão assinado entre o Governo e a CTM antes da aprovação da lei. Assumindo-se que a CTM explora uma rede básica, essa compatibilidade é inexistente na eventualidade de o número 4 do artigo 12.° não ser alterado.
Na realidade, no contrato de concessão da CTM não há nenhuma referência em como a sua rede é propriedade pública da RAEM. A única referência é que, no final da concessão, todos os activos associados ao fornecimento de serviços exclusivos reverterão para a RAEM sem encargos e em bom estado de funcionamento (número 2 da cláusula 2.ª do Contrato de Concessão). Refere ainda que, no caso de o governo da RAEM retirar a concessão (resgate ou rescisão motivada pelo interesse público), a CTM tem o direito a receber uma indemnização pelo valor dos seus activos (cláusulas 3.ª e 3.ªA do Contrato de Concessão).
Neste âmbito, a CTM propõe uma redacção diversa para o número 4 do artigo 12.º e que leva igualmente em conta o facto de, no entretanto, a CTM ser o único fornecedor de Serviços de Telecomunicações Públicos ao abrigo do seu contrato de concessão.
1.1 Proposta para o número 4 do artigo 12.º
As infra-estruturas que integram a Rede Básica de Telecomunicações poderão constituir bens do domínio público da RAEM, sendo afectas, nos termos da lei, aos operadores de serviço público que as explorem ou poderão constituir bens do domínio privado dos mesmos operadores, consoante o disposto nos respectivos contratos de concessão.
2. Regime de licenciamento
O modelo de Hong Kong estabelece um regime de licenciamento que considera uma diferenciação entre serviços fixos, móveis, internacionais, de valor acrescentado e de satélite. Em Singapura, as licenças são classificadas em operações baseadas em equipamentos ou operações baseadas em serviços. Ambos os modelos são claros na forma como definem o modo de licenciamento das empresas para exploração das telecomunicações.
O Projecto de Lei Básica das Telecomunicações de Macau não lança luz sobre este aspecto. Consequentemente, questões como o tipo de equipamentos internacionais que os operadores móveis podem instalar, ao abrigo das condições vagas das suas licenças, continuarão a ser objecto de debate no futuro.
3. Clareza de Conceitos e Definicões
Nunca é excessivo realçar a importância de conceitos e definições claros. As definições circulares deverão ser evitadas. Por exemplo, para se entender o significado de "redes de telecomunicações" é necessário entender-se o significado de "serviços e telecomunicações". Todavia, para se entender a expressão "serviços de telecomunicações" é necessário entender-se a expressão "redes de telecomunicações".
Seguidamente, apresenta-se uma lista das questões colocadas mais frequentemente pelos leitores do projecto de lei:
a) Quais são as diferenças entre os Serviços Públicos de Telecomunicações e os Serviços de Telecomunicações para Uso Público? Que serviços estão incluí-dos nestas categorias?
b) Por que razão os conceitos anteriores não se encontram abrangidos pelas definições embora sejam referidos em diversas partes da lei?
c) Qual é o significado de transmissão directa da voz na definição de serviço telefónico fixo? Por que razão esta definição é diferente da constante no contrato de concessão da CTM?
d) Por que motivo há definições para os serviços telefónicos fixos e serviços de valor acrescentado, mas não há uma definição para o serviço telefónico móvel?
e) Qual é a definição da portabilidade do número do cliente? Qual é o enquadramento legal para administrar este direito?
f) Por que razão não há uma definição para a Rede Básica de Telecomu-nicações? Após a entrada em vigor da lei, de entre as várias redes em funciona-mento, qual será considerada a Rede Básica de Telecomunicações?
g) A Rede de Transmissão Internacional faz parte da Rede Básica de Telecomunicações e, por isso, é uma obrigação do fornecedor de Serviços Públicos de Telecomunicações?
h) Qual é a definição de Equipamento Terminal?
O caso mais grave de falta de clareza envolve os conceitos de Serviço Universal de Telecomunicações e a Obrigação do Serviço Universal associada.
Tendo em conta a definição constante do número 6 do artigo 3.º em conjunto com o número 1 do artigo 11.º, conclui-se que a Obrigação do Serviço Universal está no âmbito do operador de um Serviço de Telecomunicações Público.
Porém, o número 2 do artigo 13.º descreve o Serviço Universal como uma obrigação dos operadores licenciados de serviços de telecomunicações para uso público. Incluem-se, por exemplo, os operadores móveis concorrentes cujas licenças não abrangem, na realidade, essa obrigação.
Parece estarmos perante uma contradição que exige a devida rectificação através da eliminação no artigo 13.º da referência à Obrigação do Serviço Universal.
4. Concorrência leal
Em Hong Kong e noutras jurisdições, as leis anti-concorrenciais fazem parte da legislação relativa às telecomunicações.
Pelas razões aduzidas a seguir, consideramos este facto importante:
a) As leis de concorrência não existem ou são inadequadas;
b) A indústria das telecomunicações coloca problemas específicos no campo da concorrência.
Os exemplos da necessidade de desenvolvimento destas áreas na Lei Básica de Telecomunicações são as questões relacionadas com "fusões e aquisições" e o conceito de "posição dominante". Em nossa opinião, o referido conceito não tem um desenvolvimento suficiente no artigo 8.º do Projecto de Lei.
Outro exemplo interessante de um caso de concorrência leal está relacionado com o recente anúncio, feito por um dos operadores móveis recentemente licenciados e que exploram serviços semelhantes em Hong Kong, da oferta de esquemas especiais aos clientes que viajem entre Macau e Hong Kong.
Esta oferta poderá ser considerada concorrência desleal e constitui um precedente para actividades ainda mais graves, como é o caso do desvio das chamadas internacionais de Macau para benefício dos operadores de Hong Kong.
Macau retiraria vantagens se a Lei Básica relativa a Telecomunicações abrangesse com maior profundidade estes aspectos.
5. Protecção de dados
No que respeita a protecção da privacidade das comunicações, em especial, comunicações de voz, as actuais leis de Macau são suficientes. Porém, o rápido desenvolvimento da tecnologia deu origem a novos desafios que, tanto quanto sabemos, não se encontram devidamente cobertos pela legislação actual. Alguns exemplos: a) Protecção legal relativa ao uso e abuso de dados pessoais b) Protecção legal contra a nova tecnologia de localização.
c) Protecção legal contra a utilização incorrecta da facturação e dados sobre o tráfego.
Segundo a CTM, estas áreas, que estão no âmbito das competências da Assembleia Legislativa, não se encontram devidamente desenvolvidas no Projecto de Lei Básica relativa a Telecomunicações e, por isso, exigem a melhor atenção do legislador.
6. Salvaguarda de direitos adquiridos
No ponto 1 do presente documento –– Perspectiva sobre o mercado futuro -realçámos uma contradição entre as disposições do Projecto de Lei e do Contrato de Concessão da CTM. A CTM está preocupada com a eventualidade de existirem outras contradições idênticas e cuja detecção não é fácil devido à pouca clareza da lei. Neste contexto, como salvaguarda, a CTM gostaria de propor a inclusão de um novo número no artigo 18.º, a saber:
6.1 Proposta para o número 2 do artigo 18.º
As disposições da presente lei aplicam-se a todas as concessões de Serviços Públicos de Telecomunicações sem prejuízo dos termos e condições específicos constantes dos contratos de concessão assinados em data anterior à entrada em vigor da lei.
Os comentários aduzidos anteriormente são apresentados pela CTM aos membros da Subcomissão da Assembleia Legislativa de Macau, presidida pelo Sr. Leong Heng Teng, dentro do espírito de colaboração que visa a construção de um mercado de telecomunicações justo e bem desenvolvido em Macau.