3.4 Alterações ao Regime Jurídico dos Fundos Privados de Pensões
Assunto: Proposta de lei intitulada «Alterações ao regime jurídico dos fundos privados de pensões».
1. Nos termos do Despacho n.º 79/2001 da Presidente da Assembleia Legislativa, datado de 26 de Abril de 2001, foi distribuída a esta Comissão a proposta de lei que introduz alterações ao regime jurídico dos fundos privados de pensões, previamente aprovada na generalidade nos termos regimentais, para efeitos de análise e elaboração de parecer.
A Comissão reuniu nos dias 2, 4, 10, 18 e 29 de Maio, 1 e 7 de Junho, tendo contado com a presença e colaboração de representantes do Executivo e de outros senhores deputados em várias reuniões.
2. No dia 18 de Maio, a Comissão contou com a presença dos representantes da Associação das Seguradoras de Macau, auscultando as suas opiniões respeitantes a questões gerais do regime jurídico dos Fundos Privados de Pensões.
Em primeiro lugar, informaram a Comissão quanto ao número de seguradoras do ramo vida e de sociedades que estão interessadas na gestão dos fundos privados de pensões. De acordo com as informações prestadas, existem em Macau 9 seguradoras do ramo vida. São seis as seguradoras interessadas na gestão dos fundos supramencionados. Perante a questão de todas essas seis sociedades participarem, actualmente, na referida gestão, informaram que apenas uma tem essa experiência, uma vez que a Composição e valorimetria dos activos constitutivos do património dos fundos de pensões, definida pelo Aviso n.º 006//2001 – AMCM, é bastante rigorosa, designadamente, a alínea g) do artigo 17.º do mesmo, dificultando por isso o funcionamento dessas sociedades. Para além disso, perante o escasso número de fundos privados de pensões criados em Macau, o custo de exploração é muito elevado se esse encargo for assumido pelas sociedades de Macau, prejudicando ainda a retribuição ideal dos contribuintes. No entanto, se essa gestão for assumida por sociedades fora de Macau não se respeitará a estipulação legislativa. Pelo que, apesar da maioria das seguradoras do ramo vida estar interessada na exploração dessa gestão, não são muitos os casos admitidos.
Quanto à proposta de lei apresentada pelo Executivo, a Associação das Seguradoras de Macau enviou a esta Comissão uma carta no dia 28 de Maio manifestando o seu acordo.
3. Por outro lado, a Comissão colheu também algumas opiniões sobre os fundos privados de pensões com os representantes de algumas empresas de Macau, nas quais foram criados fundos privados de pensões. As opiniões prestadas concentraram-se nos seguintes aspectos:
a) dúvidas sobre o profissionalismo das seguradoras do ramo vida na gestão dos fundos privados de pensões;
b) os elevados honorários cobrados pelas seguradoras do ramo vida;
c) insatisfação relativa ao rendimento oferecido pelas seguradoras do ramo vida;
d) as seguradoras do ramo vida de Macau não assumem, normalmente, a gestão directa dos fundos privados de pensões mas delegam-nos às sociedades de Hong Kong;
e) a questão que merece a nossa maior atenção é que essas empresas já contrataram outras sociedades, quer de Macau, quer de Hong Kong, para assumirem os encargos de gestão dos referidos fundos, antes da promulgação do Decreto-Lei n.º 6/99/M ou durante o prazo transitório. Se o prazo previsto no n.º 1 do artigo 47.º do Decreto-Lei n.º 6/99/M for prorrogado, uniformizadamente, até ao dia 31 de Dezembro de 2001, levanta-se o problema da violação do contrato assinado, uma vez que o prazo definido no contrato pode não terminar até essa data. Assim a devolução das respectivas contribuições implica o pagamento de multa ou compensação, o que causará grandes prejuízos, afectando efectivamente os interesses dos empregados que fizeram contribuições.
Tendo em conta as divergências nas opiniões apresentadas pelos representantes dessas duas partes interessadas, bem como a intenção do Executivo – reflectida na nota justificativa – segundo a qual "não são recomendáveis grandes alterações, tendo em atenção a fase incipiente em que se encontra, em Macau, a criação e desenvolvimento dos fundos privados de pensões", a Comissão considera que não estão preenchidas as condições para apresentar propostas de alteração à lei quanto aos aspectos supramencionados, com a excepção da prorrogação do prazo (uma vez que esta questão consta da proposta de lei), sendo apenas adequado alertar o Executivo sobre essas questões.
4. Nos termos da Nota Justificativa da proposta de lei, é «necessário e urgente proceder à revisão casuística do Decreto-Lei n.º 6/99/M» por forma a corrigir alguns desajustamentos detectados na aplicação do regime jurídico dos fundos privados de pensões, continuando presente a intenção, que levou à aprovação da legislação de 1999, de «reforçar as garantias dos beneficiários».
A alteração ao Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, incide, ainda segundo a Nota Justificativa, nos seguintes aspectos:
a) possibilitar, em determinadas circunstâncias, o recebimento das contribuições pecuniárias pelos beneficiários;
b) permitir que os títulos de crédito e outros valores integrantes de um fundo de pensões, caso estejam localizados no exterior, sejam confiados à guarda de instituições devidamente autorizadas e sujeitas a supervisão adequada no país ou território onde se encontram domiciliadas;
c) prorrogar até ao dia 31 de Dezembro de 2001 o prazo de adaptação às novas regras.
5. Após análise da presente iniciativa legislativa e dos seus propósitos (que, aliás, já receberam acolhimento pelo Plenário), a Comissão considera ser relevante que se tomem as medidas necessárias, nomeadamente a nível legislativo, para desenvolver o sector dos fundos privados de pensões. Por um lado, porque têm um importante relevo social enquanto meio complementar da segurança social a cargo da Administração, que possibilita que a população de Macau atinja um satisfatório nível de vida após deixar a sua vida activa. Por outro lado, porque pode ser mais um vector do desejado desenvolvimento do sector dos serviços da economia local, que aposta na consolidação e diversificação do seu sistema financeiro e segurador.
6. A análise efectuada na Comissão teve como propósito, nos termos do artigo 118.º do Regimento da Assembleia Legislativa, apreciar a adequação das soluções concretas aos princípios subjacentes à proposta de lei e assegurar a perfeição técnico-jurídica das disposições legais.
Vejamos, então, as alterações propostas.
6.1. A alteração ao artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, é, porventura, a mais relevante do ponto de vista dos participantes nos planos de pensões.
No regime vigente, consagra-se o direito dos participantes num plano de pensões receberem as prestações pecuniárias entregues pelos contribuintes nesses planos, acrescidas do produto respectiva capitalização e deduzidas dos encargos de gestão, em certas situações legalmente tipificadas (artigo 9.º, n.os 1 e 2). Por outro lado, prevê-se que as prestações pecuniárias sejam transferidas para outro fundo de pensões quando houver cessação definitiva da relação de trabalho entre o associado e o participante por quaisquer outros motivos que não os previstos no artigo 2.º do Decreto-Lei (artigo 9.º, n.º 3).
Apesar de o regime de transferência ainda em vigor visar garantir que os trabalhadores viessem a auferir uma pensão quando se reformassem, a análise dos fundos de pensões existentes em Macau (que, na sua maioria, não segue o regime do Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, uma vez que este não é de aplicação obrigatória), levou o Executivo a concluir ser adequado permitir que os trabalhadores possam receber os "direitos adquiridos" em caso de rescisão do contrato de trabalho. Razão pela qual se propôs a alteração do artigo 9.º de forma a que, nos fundos de pensões que se regem por este diploma legal também possa haver a recepção das prestações pecuniárias, em vez da sua transferência obrigatória para outro fundo.
A Comissão acolhe a alteração proposta.
6.2. A alteração ao artigo 43.º visa, segundo o Executivo, assegurar a profissionalização da gestão dos fundos privados de pensões, através de um maior número de opções nessa gestão e, em última análise, dispensar uma maior protecção aos investidores.
A consagração da figura do depositário – entidade junto da qual é feito o depósito físico dos títulos de crédito e outros documentos representativos dos valores que integram o fundo de pensões – funciona como uma segunda garantia, uma vez que se trata de entidade diferente da que faz a gestão do fundo.
Até ao presente, o depósito tinha de ser feito numa ou várias instituições de crédito autorizadas a operar em Macau, permitindo-se, a título excepcional e mediante autorização prévia da entidade supervisora (a Autoridade Monetária de Macau – AMCM), que o depósito pudesse ser feito «noutras entidades, não podendo, embora, o valor em causa exceder 50% do valor total do fundo» (artigo 43.º).
Ao nível da gestão financeira do fundo, permite-se que sejam feitas certas aplicações nos mercados de valores mobiliários ou de capitais, devidamente tipificadas e regulamentadas por aviso da AMCM (vd. Aviso n.º 006/2001-AMCM, publicado no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau n.º 14, II Série, de 4 de Abril de 2001). Assim, para evitar que haja deficiências na gestão financeira de um fundo, nomeadamente ao nível da oportunidade de intervenção nos mercados, originadas pela necessidade da presença física dos títulos em Macau, propõe-se «que se permita que os títulos ou certificados possam ser depositados a 100% nos bancos ou instituições devidamente autorizados (apresentação da proposta de lei ao Plenário, em 26 de Abril de 2001)».
A Comissão entende que seria desejável que as entidades depositárias estivessem preferencialmente localizadas em Macau, pois isso contribuiria para a dinamização do sector financeiro local. No entanto, os benefícios decorrentes da proposta apresentada levam a que a Comissão a acolha.
Quanto ao artigo da proposta de lei que prevê que, caso os títulos ou documentos representativos dos valores que integram o fundo de pensões estejam localizados no exterior, sejam confiados «à guarda de instituições devidamente autorizadas e sujeitas a supervisão das autoridades competentes do país ou território onde se encontrem domiciliadas», a Comissão considera desejável que fique consagrada na lei a possibilidade de a autoridade de supervisão de Macau poder aceitar ou rejeitar, mediante os seus próprios critérios certas entidades por insuficiência de garantias dos respectivos sistemas de supervisão (e não acautelar essa situação apenas com a expressão "devidamente autorizadas"). O Executivo, após análise, acolheu a proposta de alteração ao texto daquele artigo.
Ao nível da redacção, detectou-se uma imprecisão na terminologia utilizada. Os valores que integram o fundo de pensões são representados por títulos de crédito ou outros documentos, como bem se lê na parte inicial do n.º 1 do artigo 43.º. Assim, não se afigura correcto afirmar «(...) ou, no caso desses títulos e valores se localizarem do exterior (...)», devendo dizer-se «(...) ou, no caso desses títulos e documentos se localizarem no exterior (...)».
Tendo em consideração os factos supramencionados, a Comissão propõe que a redacção relativamente ao artigo 43.º seja ligeiramente alterada para:
1. Os títulos de crédito e outros documentos representativos dos valores que integram o fundo de pensões devem ser confiados à guarda de instituições de créditos sujeitas à supervisão da AMCM ou, no caso desses títulos ou documentos se localizarem no exterior, à guarda de instituições devidamente autorizadas e sujeitas a supervisão das autoridades competentes do país ou território onde se encontrem domiciliadas, com um grau de avaliação de risco atribuído por pelo menos uma das empresas especializadas de "rating" igual ou superior aos mínimos indicados em aviso da AMCM.".
À margem da alteração do artigo 43.º, a Comissão manifesta alguma preocupação pelo facto da intervenção casuística operada naquele artigo poder prejudicar a harmonia do diploma e a lógica que lhe está inerente. Em causa estão, nomeadamente, os restantes artigos da Secção II do Capítulo V do Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro (artigos 44.º e 45.º). Isto porque toda a secção foi pensada para depositários sediados em Macau e sujeitos à supervisão da AMCM. Uma vez que passa a admitir-se que o depósito seja feito a 100% em entidades exteriores a Macau, apresenta-se conveniente que os demais artigos da Secção relativa ao Depósito sejam repensados, entendendo a Comissão dever alertar o Executivo para tal necessidade.
A Comissão manifesta ainda a preocupação, partilhada pelo Executivo, com a necessidade de se acautelar a segurança das entidades depositárias que não estão sujeitas à supervisão da AMCM.
6.3. A terceira alteração proposta prende-se com a prorrogação do prazo de adaptação ao regime jurídico introduzido pelo Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, previsto no seu artigo 47.º, n.º 1.
Quanto à questão da prorrogação do prazo, a Comissão está atenta às opi-niões apresentadas pelos representantes dos fundos privados de pensões (vide alínea e) do ponto 2 deste parecer), devendo portanto partilhar as preocupações apresentadas e empenhar-se na resolução das respectivas consequências. Em conformidade, a Comissão propôs ao Executivo uma alteração do artigo, para melhor corresponder à realidade. (vd. redacção do artigo).
Por outro lado, tendo-se verificado que o prazo de adaptação terminou em 8 de Março de 2001, é necessário evitar que surjam dúvidas quanto ao regime fiscal a aplicar às entidades em causa entre o fim do prazo previsto no Decreto-Lei n.º 6/99/M e a entrada em vigor da lei resultante da presente iniciativa legislativa. Tal necessidade decorre do facto de o regime fiscal que tais entidades beneficiaram durante os dois anos em que durou o regime transitório (nos termos do n.º 2 do artigo 47.º) ter deixado de se aplicar aquando do fim do prazo, ou seja, em 8 de Março de 2001.
A Comissão considera adequado que, conjuntamente com a prorrogação do prazo de adaptação, seja aprovada uma norma adicional que preveja a retroactividade dos efeitos decorrentes da prorrogação do prazo, de forma a que o regime fiscal do Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, seja aplicado ininterruptamente até 31 de Dezembro de 2002. Pelo exposto, e após ter trocado opiniões com o Executivo a Comissão propõe ao Plenário que o artigo 2.º da proposta de lei passe a ter a seguinte redacção:
1. O prazo previsto no n.º 1 do artigo 47.º do Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, é prorrogado até ao dia 31 de Dezembro de 2002.
2. Os fundos de previdência beneficiam também do regime fiscal previsto no Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, no período compreendido entre 8 de Março de 2001 e a data de entrada em vigor da presente lei."
6.4. A Comissão considera que não existe necessidade de prever a entrada em vigor da lei no dia seguinte ao da sua publicação, devendo aplicar-se a norma supletiva de entrada em vigor das leis prevista no n.º 2 do artigo 4.º do Código Civil e no n.º 2 do artigo 10.º da Lei n.º 3/1999 (Publicação e formulário dos diplomas). Ou seja, a lei deve entrar em vigor no sexto dia posterior ao da publicação.
Uma vez que a Comissão considera relevante a existência de um período a mediar a publicação da lei e a sua entrada em vigor, por forma a poder ser conhecida pelos seus destinatários, propõe que seja eliminado o artigo 3.º da proposta de lei.
7. Em conclusão, apreciada e analisada a proposta de lei, a Comissão:
a) é de parecer que a proposta de lei reúne os requisitos necessários para apreciação e votação, na especialidade, pelo Plenário;
b) formaliza a proposta de alteração da redacção do n.º 1 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, constante do artigo 1.º da proposta de lei, nos termos seguintes:
1. Os títulos de crédito e outros documentos representativos dos valores que integram o fundo de pensões devem ser confiados à guarda de instituições de créditos sujeitas à supervisão da AMCM ou, no caso desses títulos ou documentos se localizarem no exterior, à guarda de instituições devidamente autorizadas e sujeitas a supervisão das autoridades competentes do país ou território onde se encontrem domiciliadas, com um grau de avaliação de risco atribuído por pelo menos uma das empresas especializadas de "rating" igual ou superior aos mínimos indicados em aviso da AMCM.".
2. (...).
c) formaliza a proposta de alteração da redacção do artigo 2.º da proposta de lei, nos termos seguintes:
1. O prazo previsto no n.º 1 do artigo 47.º do Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, é prorrogado até ao dia 31 de Dezembro de 2002.
2. Os fundos de previdência beneficiam também do regime fiscal previsto no Decreto-Lei n.º 6/99/M, de 8 de Fevereiro, no período compreendido entre 8 de Março de 2001 e a data de entrada em vigor da presente lei.
d) formaliza a proposta de eliminação do artigo 3.º da proposta de lei;
e) sugere que, na reunião plenária destinada à votação na especialidade da presente proposta de lei, o Executivo se faça representar a fim de poderem ser prestados os esclarecimentos necessários.
Macau, 7 de Junho de 2001.
A Comissão, Vítor Ng (Presidente) – Iong Weng Ian – Hoi Sai Iun – Philip Xavier – David Liu – João Baptista Manuel Leão (Secretário).
Alterações ao Regime Jurídico dos Fundos Privados de Pensões – Proposta de lei